На главную страницу
 

Аналитические статьи
Прогнозы экспертов
Юридические консультации
Консультации экспертов
Библиотека экспертов

Авторизация
Логин:
Пароль:
Забыли свой пароль?
Регистрация
Поиск по порталу









nsjewels.com.ua - ювелирный магазин

База знаний / Аналитика / Экономика

Сезон новий – проблеми старі

Версия для печати Версия для печати

Туризм є однією з провідних високодохідних та найбільш динамічною галуззю всесвітнього господарства. За прогнозами експертів, XXI сторіччя буде сторіччям туризму, який відтіснить нафтовидобуд, нафтопереробку, а також автомобілебудівництво

Зараз на долю туризму припадає близько 6% світового національного продукту, 7% загального обсягу інвестування (3,2 млрд. дол. США щоденно), 11% світових споживчих видатків та 5% всіх податкових надходжень. Разом з тим, в багатьох країнах світу рекламна діяльність є однією з основних статей видатків національних міністерств з туризму. На ці заходи спрямовується до половини коштів з їх бюджетів. Так, наприклад, річні бюджети туристичних адміністрацій на просування національного турпродукту в останні роки за даними ВТО складали: в Іспанії – 77-85 млн. дол. США, в Турції – 27-50 млн. дол. США, в Тунісі – 8,6 – 10,6 млн. дол. США, в Польщі – 27-50 млн. дол. США.

Україна посідає одне з провідних місць в Європі за рівнем забезпеченості цінними природними лікувальними та історико-культурними ресурсами, що викликають значний інтерес у вітчизняних та іноземних туристів. Країна володіє усім необхідним для розвитку туристичної індустрії: різноманіття унікальних природних умов, багата культурна спадщина, історичні традиції, матеріальні та людські ресурси. Тому, в нашій державі є всі передумови для того, щоб туризм був одним з пріоритетних напрямів розвитку економіки та культури, важливим фактором забезпечення прав громадян на відпочинок, свободу пересування, охорону здоров’я, на безпечне для життя і здоров’я довкілля, задоволення духовних потреб. А пріоритетний напрям розвитку в’їзного та внутрішнього туризму є важливим чинником підвищення якості життя, утворення додаткових робочих місць, поповнення валютних запасів держави, збільшення платежів до бюджету та підвищення її авторитету на міжнародній арені.

В той же час, зараз відчувається, що в Україні сфера туризму і курортів не відіграє значної ролі у повноцінному виконанні економічних, соціальних і гуманітарних функцій, збереженні навколишнього природного середовища та культурної спадщини, наповненні бюджетів всіх рівнів, створенні нових робочих місць, збільшенні питомої ваги сфери послуг у структурі внутрішнього валового продукту. Разом з тим, туристична та курортна галузь – це одне з економічних напрямків держави. Тобто, курорти і туризм – це економіка, особливо для АР Крим.

Про стан функціонування туристичної галузі в АР Крим свідчать окремі статистичні данні. Так, останнім часом простежується постійне зменшення кількості обслуговуваних туристів, які відвідали АР Крим: в 2008 році (в порівнянні з 2007 роком) – з 392623 до 351235 осіб або на 11%; за 9 місяців 2009 року (в порівнянні за 9 місяців 2008 року) – з 322753 до 227746 осіб або на 29%. При цьому, пріоритетним видом туристичної діяльності в автономії залишається внутрішній туризм, на який припадало: в 2007 році – 64,4%, в 2008 році – 63,1%, за 9 місяців 2009 року – 64,9% від загальної кількості туристів. А частка іноземних туристів складала лише: в 2007 році – 32,9%, в 2008 році – 33,1%, за 9 місяців 2009 року – 32,9% від загальної кількості туристів. Разом з тим, близько 80% іноземних туристів були відвідувачі з Росії. Тобто, незважаючи на проведення рекламних та виставкових заходів, в тому числі і на міжнародному рівні, не вдалось зацікавити у відвідуванні Криму туристів з країн Західної Європи, США та інших країн світу.

Тому виникає логічне запитання: які чинники заважають підвищенню конкурентоспроможності сфери туризму і курортів, зокрема – в АР Крим?

Результати проведеного аудиту вказали перш за все на те, що окремі норми діючого законодавства в сфері розвитку туристичної та курортної галузі є недосконалими і це перешкоджає практичній їх дії та, відповідно, здійсненню ефективного управління галуззю.

1. Так, з 01.01.2004 вступила в дію нова редакція Закону України "Про туризм", яка кардинально змінила ліцензування в сфері туризму. Зараз підлягає ліцензуванню лише туроператорська та турагентська діяльність. Тобто, займатись організацією екскурсій стало можливим без будь-яких дозвільних документів. Це призвело до того, що ринок екскурсійних послуг став розвиватися стихійно, оскільки відсутня законодавча і нормативна база, яка зобов’язує підприємців дотримуватись порядку організації екскурсій. В результаті, втрачено повноваження щодо здійснення контролю за якістю екскурсійних послуг, а також впливу на суб’єктів господарювання, які порушують вимоги законодавства при їх наданні, що в цілому негативно впливає на якість надання екскурсійних послуг.

(Довідка: перша редакція Закону України "Про туризм", яка діяла з 1995 року по 2003 рік включно, передбачала ліцензування декілька видів туризму, в т.ч. екскурсійної діяльності. В 2003 році (до відміни ліцензування екскурсійної діяльності) майже 230 суб’єктів підприємництва автономії мали ліцензію на проведення екскурсій. Контроль за їх діяльністю здійснювався на підставі Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з організації іноземного, внутрішнього, зарубіжного туризму, екскурсійної діяльності, які були затверджені спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України від 17.01.2001 № 7/62).

Незважаючи на те, що відповідно до Закону України в редакції від 18.11.2003 № 1282-ІV "Про туризм" фахівці туристичного супроводу для проведення екскурсій мають отримати відповідний дозвіл, відміна ліцензування екскурсійної діяльності призвела до того, що траплялись випадки, коли в штаті суб’єкта цієї діяльності взагалі були відсутні фахівці, які мають дозвіл на туристичний супровід.

До того ж, відповідно до міждержавних стандартів на туристсько-екскурсійне обслуговування, оформленням документів, які необхідні для проведення екскурсій (технологічної карти екскурсії, схеми маршруту транспортної екскурсії, контрольного тексту екскурсії), повинний займатися суб’єкт підприємництва, який її організує. Проте, фактично в багатьох підприємців згадані документи відсутні.

Все це певною мірою викликано відсутністю повноважень у Міністерства курортів і туризму АР Крим щодо перевірки діяльності суб’єктів підприємництва, які займаються організацією екскурсій. Разом з тим, запровадження ліцензування екскурсійної діяльності дозволило б не тільки посилити контроль за їх роботою, але і отримувати звітність про фінансово-господарську діяльність за формою № 1-ТУР.

2. Щорічно в звітах про підсумки проведення курортного сезону як негативний фактор зазначалось, що не вдалось вирішити проблеми щодо упорядкування оформлення документів на супровід груп туристів та екскурсантів, а також з легалізації роботи фахівців туристичного супроводу, які не мають базової та повної вищої освіти. Так, Наказом Державної туристичної адміністрації України від 24.09.2004 № 83 "Про затвердження Положення про порядок видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу фахівцям туристичного супроводу" передбачено, що суб’єкти туристичної діяльності зобов’язані залучати до надання екскурсійних послуг осіб, які отримали такій дозвіл у встановленому порядку. Проте, на законодавчому рівні не визначено, яким чином повинні бути завірені документи, що надаються спеціалістом туристичного супроводу для отримання ним відповідного дозволу. Так, формулювання "завірені у встановленому порядку", відповідно до юридичних роз’яснень – це або завірені нотаріально, або органом, який видав цей документ. В той же час, наприклад, паспортні данні, відповідно до Закону України від 02.09.93 № 3425-ХІІ "Про нотаріат", взагалі нотаріально не завіряються.

До того ж, при повторному отриманні дозволу на право здійснення туристичного супроводу, в зв’язку з закінченням терміну його дії, фахівці повинні представити на розгляд акредитаційній комісії повний пакет документів. Це викликає незадоволення фахівців туристичного супроводу, тому що, згідно з Положенням дозвіл повинен видаватись безкоштовно, а нотаріальне засвідчення потребує додаткових витрат, які щорічно збільшуються.

Слід зазначити, що станом на 01.09.2009 кількість діючих дозволів, виданих фахівцям туристичного супроводження, складає 772. Проте, на думку працівників Міністерства, це третина від загальної кількості екскурсоводів, які працюють в АР Крим. Майже половина з них не може отримати такій дозвіл через відсутність вищої освіти, незважаючи на те, що вони мають 10-25 років екскурсійного стажу. Така ситуація призводить до того, що значна кількість професійних фахівців туристичного супроводу, які є методистами екскурсійної справи і передають свій досвід та знання початківцям, працює "в тіні". Тобто надають екскурсійні послуги нелегально, що негативно позначається на іміджі Криму, як курортно-туристичного регіону, на якості послуг, що надаються туристам і екскурсантам.

Стосовно підвищення кваліфікації спеціалістів туристичного супроводу, пункт 2.10 Наказу Державної туристичної адміністрації України від 24.09.2004 № 83 "Про затвердження Положення про порядок видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу фахівцям туристичного супроводу" вимагає від екскурсовода одночасно подавати на розгляд акредитаційній комісії копію документу про закінчення фахових курсів, а також копію документа про підвищення кваліфікації. Проте, нечітко сформульовані вимоги щодо підвищення кваліфікації цих спеціалістів в частині визначення строків.

Разом з тим, в Національному класифікаторі України "Класифікатор професій ДК 003:2005" відсутні робочі професії:

- "реалізатор екскурсійних послуг", тобто, це особи, які надають первину інформацію про курортно-туристичний потенціал регіону;

- "керівник туристичної групи", який є представником суб’єкту туристичної діяльності, здійснює супровід туристів, володіє професійними знаннями про країну перебування та забезпечує виконання умов договору про надання туристичних послуг;

- "спортивний інструктор", "провідник" та інші спеціалісти туристичного супроводу, які задіяні для проведення походів та екскурсій в гірничо-лісову зону Криму.

3. Відповідно до Закону України в редакції від 18.11.2003 № 1282-ІV "Про туризм" реалізація державної політики в галузі туризму здійснюється шляхом ліцензування в галузі туризму, стандартизації і сертифікації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу, видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу. Постановою Кабінету Міністрів України від 14.11.2000 № 1698 "Про затвердження переліку органів ліцензування" визначено органи ліцензування:

- на державному рівні – Державна служба туризму і курортів Міністерства культури і туризму України ліцензує туроператорську та турагентську діяльність;

- на регіональному рівні – Рада міністрів АР Крим ліцензує тільки турагентську діяльність.

Крім того, цим Законом України передбачено повноваження Ради міністрів АР Крим щодо видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу. Проте, у Ради міністрів АР Крим відсутні важелі управління галуззю туризму в частині здійснення контролю за додержанням вимог законодавства суб’єктами туристичної діяльності та проведення перевірок якості наданих туристичних послуг, додержання ліцензійних умов, стандартів, норм і правил здійснення туристичної діяльності.

(Довідка: на сьогодні в автономії туристичну діяльність здійснюють 564 суб’єктів господарювання, які мають ліцензію на туристичну діяльність, з них – 221 туроператор та 343 турагента. При цьому, 169 з 221 туроператорів – є туропреторами з внутрішнього та в’їзного туризму, які займаються організацією прийому на відпочинок туристів на всій території України).

Так, за даними Міністерства курортів та туризму АР Крим (далі – Міністерство), станом на 01.09.2009 в автономії здійснює туристичний супровід 1083 спеціаліста. При цьому, діючі дозволи на здійснення туристичного супроводу мають 772 спеціалісти, а решта дозволів (311 або 29% від їх загальної кількості) – є недійсними. За таких умов, трапляються випадки, коли послуги з туристичного супроводу надаються за недійсними дозволами або взагалі без них, що певним чином впливає на якість наданих послуг. Наприклад, в реєстрі спеціалістів туристичного супроводження, які отримали у встановленому порядку в Міністерстві дозволи на право здійснення туристичного супроводу по м. Ялта, в квітні 2009 року рахувалось 162 екскурсоводи та гід-перекладач. Проте, як визначає Міністерство, тих хто здійснює туристичний супровід в період курортного сезону працює на цій території значно більше. Зокрема, робочою групою Міністерства було встановлено факт надання послуг з супроводу дитячої групи з відвідування екологічної стежини "Гора Кішка" (смт. Сімеїз, територія Великої Ялти) особою, яка не мала належного дозволу. Цей приклад також свідчить, що органи місцевого самоврядування недостатньо реалізують функції щодо здійснення контролю за діяльністю в галузі туризму, які їм надані статтею 29 Закону України в редакції від 18.11.2003 № 1282-ІV "Про туризм".

Слід зазначити, що відповідно до статті 29 Закону України в редакції від 18.11.2003 № 1282-ІV "Про туризм" контроль за додержанням вимог законодавства з питань туристичної діяльності, проведення перевірок якості надаваних (наданих) туристичних послуг, додержання ліцензійних умов, стандартів, норм і правил щодо здійснення туристичної діяльності та накладення стягнень і вживання інших заходів за порушення законодавства в галузі туризму також покладено на органи державної влади. Виходячи з цієї норми постає питання: яким чином органи державної влади здійснюватимуть такий контроль на місцевому рівні? Разом з тим, в цій статті Закону України "Про туризм" не передбачено здійснення контролю місцевими органами виконавчої влади за діяльністю в галузі туризму, зокрема – з боку Ради міністрів АР Крим, яка надає дозволи на туристичний супровід.

(Довідка: під час існування таких повноважень з видачі тільки турагентських ліцензій з січня 2004 року по червень 2006 року, було перевірено 64 суб’єкти господарювання, анульовано 10 турагентських ліцензій, видано 14 розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері туризму).

Крім того, за термін дії ліцензії (5 років) деякі туроператори неодноразово змінюють умови провадження діяльності, а саме: адресу місцезнаходження, телефони та електроні адреса підприємства, прізвище та по батькові керівника підприємства. В зв’язку з тим, що орган ліцензування – Державна служба курортів і туризму України – територіально віддалена, унеможливлюється здійснення контролю за діяльністю ліцензіатів та порушення туроператорами ліцензійних умов. До того ж, Міністерство не володіє оперативною інформацією щодо створення туристичних підприємств або змінах в діючих, кадрового складу підприємства, напрямах запропонованих послуг, тому що від органу ліцензування надходить лише Державний ліцензійний реєстр.

4. Сертифікацію послуг з розміщення туристів та присвоєння категорії готелям в автономії проводить Кримський Республіканський центр стандартизації, метрології і сертифікації (далі – Центр стандартизації) на підставі заяв туристично-курортних підприємств. Інформація про проведення сертифікації щокварталу надається до Міністерства курортів і туризму АР Крим. За довідкою Центру стандартизації, в Криму пройшли сертифікацію підприємства, які надавали готельні послуги, послуги з тимчасового розміщення та харчування: в 2007 році – 262; в 2008 році – 319; в 2009 році (станом на 25.10.2009) – 270. В результаті, станом на 01.10.2009 в реєстрі сертифікованих послуг обліковується підприємств та суб’єктів підприємницької діяльності: 346 – які надають послуги з тимчасового розміщення; 324 – які надають послуги з харчування.

Відповідно до статті 14 Закону України від 01.12.2005 № 3161-ІV "Про захист прав споживачів", надання послуг з тимчасового розміщення (проживання) та харчування без сертифікату відповідності – заборонено. Водночас, за умов обов’язковості сертифікації послуг, процедура її проведення передбачає подання заявки на сертифікацію, тобто покладено на власний розсуд суб’єкта розміщення. В результаті, не забезпечено 100-відсоткове охоплення місць тимчасового розміщення обов’язковою сертифікацією. Наприклад, в АР Крим станом на 01.10.2009, з загальної кількості готелів (161) обов’язкову сертифікацію пройшли лише 63 об’єкта, що складає тільки 39%. При цьому, категоризацію пройшла ще менша кількість готелів – 14 з 63 сертифікованих. Однією з причин такої ситуації є відсутність на законодавчому рівні чітко визначеної відповідальності суб’єктів з тимчасового розміщення (проживання), які ухиляються від обов’язкової сертифікації.

Крім того, мають місце випадки, коли у підприємств та суб’єктів підприємницької діяльності було закінчено строки дії сертифікатів, проте послуги з розміщення та харчування ними надавались. Наприклад, у санаторія "Нижня Ореанда" (м. Ялта) строк дії сертифікату на надання послуг з харчування закінчився 14.04.2009. Проте, цим закладом здійснювалась фінансово-господарська діяльність.

Також спостерігався низький рівень сертифікації працюючих дитячих оздоровчих закладів. Наприклад, станом на 01.08.2008 з 665 таких закладів лише 46 пройшли сертифікацію послуг з тимчасового розміщення та послуг харчування.

При цьому, Управлінням у справах захисту прав споживачів в АР Крим встановлені непоодинокі порушення санітарно-гігієнічних вимог та правил безпеки в дитячих оздоровчих закладах. Так, за 9 місяців 2009 року цим Управлінням здійснені перевірки в 94 таких закладах і в усіх них мали місце порушення при наданні послуг з харчування (відсутність необхідної, доступної достовірної та своєчасної інформації щодо якості продуктів харчування; вичерпаний термін придатності продуктів; не дотримання діючих норм харчування тощо), в 15 – встановлені порушення щодо надання послуг з розміщення (не повне оснащення номерів м’яким інвентарем, меблями; не доукомплектування інвентарем санітарних місць загального користування; відсутність радіоточок, планів евакуації та дії споживачів в надзвичайних ситуаціях та таке інше).

Разом з тим, в травні 2009 року було внесено зміни до Закону України від 04.09.2008 № 375-VІ "Про оздоровлення та відпочинок дітей", зокрема – в частині виключення статті 10, в результаті чого було скасовано сертифікацію послуг у сфері оздоровлення та відпочинку дітей. Це також суперечить вимогам статті 18 Закону України від 18.07.2003 № 1282- ІV "Про туризм" та пункту 8 Постанови КМ України від 15.03.2006 № 297 "Про порядок надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)", якими передбачена обов'язкова сертифікація стосовно безпеки для життя та здоров'я людей, захисту їх майна та охорони довкілля.

До того ж, за діючим законодавством, не підлягають обов’язковій сертифікації послуги таких установ, як санаторії та інші оздоровчі заклади з відновлення здоров’я, у зв’язку з не включенням коду державного класифікатору продукції та послуг (ДКПП 85.11.14.200.) до Переліку продукції, що підлягає обов’язкової сертифікації в Україні (затверджено Наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики № 28 від 01.02.2005). Крім послуг з розміщення та готельних послуг, туристам надаються екскурсійні послуги, які також не включені до Переліку продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації в Україні (ДКПП 63.30.14.).

Слід зазначити, що в Центрі сертифікації відсутній повний перелік туристично-курортних підприємств, розташованих в Криму, які надають послуги з розміщення туристів. Крім того, він не володіє інформацією про підприємства, які пройшли сертифікацію в інших областях України. Діючим законодавством, Центру сертифікації не надано контролюючих функцій та повноважень щодо накладання штрафних санкцій до суб’єктів підприємництва, які надають несертифіковані готельні послуги та послуги з розміщення туристів.

5. Після прийняття постанови КМ України від 15.03.2006 № 297 "Про затвердження Порядку надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)", з категорії "база розміщення" були виведені об’єкти ємністю до 10 ліжко-місць і відповідно до цієї постанови такі об’єкти віднесено до індивідуальних готелів та інших об'єктів, які призначені для надання послуг з тимчасового розміщення. За діючим законодавством, на відміну від колективних засобів розміщення (понад 10 ліжко-місць), індивідуальні не складають звітність і це не надає повної інформації для статистичних спостережень.

Зазначена постанова також мала негативний вплив на стан реєстрації індивідуальних готелів та інших об'єктів, які призначені для надання послуг з тимчасового розміщення та рівень надходжень до бюджету. Наприклад, за даними ДПІ в м. Ялта, щорічно зростає кількість встановлених нелегально працюючих міні-готелів (за 2006 рік – 5; за 2007 рік – 10). Крім того, в 2007 році ДПІ в м. Ялта була надана інформація Ялтинському міськвиконкому ще про 79 об’єктів нерухомості, які можуть використатись як міні-готелі. Враховуючи середній рівень надходжень за 2007 рік на 1 міні-готель, Ялтинським міським бюджетом втрачено можливість щодо отримання податку з доходів фізичних осіб в сумі 178,8 тис. грн. на рік.

Разом з тим, діючий механізм надання статусу малим готелям, пансіонатам та мотелям є недосконалим. Так, відповідно до розділу 4 Положення про малі готелі, мотелі, пансіонати, яке затверджено постановою Верховної Ради АР Крим від 19.03.2003 № 487/3-03, надання статусу малого готелю, мотелю, пансіонату здійснюється не за результатами візуального огляду, а після попереднього обстеження та підтвердження відповідності об’єкту нерухомого майна вимогам, передбаченим в розділі 3 Положення. Крім того, невід’ємною умовою для розгляду питання про надання вказаного статусу є волевиявлення власника домоволодіння. Наприклад, до Євпаторійської міської ради були надіслані листи – пропозиції ДПІ в м. Євпаторія щодо включення до переліку об’єктів рекреаційного призначення і присвоєння статусу малих готелів, пансіонатів, мотелів і кемпінгів: у 2006 та 2007 роках – 52; у 2008 році – 87 приватним домоволодінням. Але, з вищенаведених умов, цей статус було присвоєно лише 9 домоволодінням у м. Євпаторія. Аналогічно, були надіслані пропозиції до Заозерненської селищної ради (м. Євпаторія): у 2006 та 2007 роках – на 38; у 2008 році – на 63 домоволодіння, з яких статус було присвоєно тільки – 2.

За таких умов, після прийняття постанови КМ України від 15.03.2006 № 297, об’єкти ємністю до 10 ліжко-місць стали реєструватись, в основному, як житловий фонд, який не підлягає оподаткуванню доходів, отриманих фізичними особами від тимчасового розміщення відпочиваючих.

Отже, на сьогодні на законодавчому рівні неврегульованими залишаються питання щодо: ліцензування екскурсійної діяльності; з отримання дозволу на здійснення туристичного супроводу; відсутності окремих номенклатурних професій з надання туристичних послуг; в частині проведення контролю з боку місцевих органів виконавчої влади за діяльністю суб’єктів, які здійснюють туристичний супровід; повного охоплення сертифікацією та категоризацією всіх суб’єктів розміщення (проживання); надання базам розміщення статусу "індивідуальні готелі та інші об'єкти, які призначені для надання послуг з тимчасового розміщення".

Микола Меньшенін,
головний державний аудитор КРУ в АР Крим


| Количество показов: 2180 |  Автор (привязка):  Меньшенін Микола Григорович |  Голосов:  3 |  Рейтинг:  3.56 | 

Якщо Ви хочете залишити свій коментар, просимо пройти авторизацію

Возврат к списку


Материалы по теме:





Статьи по разделам
АПК (19) 
Демография (97) 
День в истории (49) 
Здравоохранение (195) 
Книжный мир (22) 
Культура (360) 
Лица эпохи (162) 
Молодежная политика (142) 
Наука и технологии (279) 
Образование (552) 
Общество (471) 
Политика (1059) 
Право (360) 
Социология (126) 
Экология (47) 
Экономика (543) 
Энергетика (60) 

ПОДПИСКА

ЭКСПЕРТЫ ВЭС
Бєлая Мирослава Іванівна

ПРОГНОЗ ЭКСПЕРТА

БИБЛИОТЕКА

Мінеральні ресурси та добувна промисловість країн світу: Австрія

Всеукраинская экспертная сеть
Разработка ВОНО «Эксперты Украины»
© «ВЭС», 2007
Разработка и поддержка – Всеукраинская общественная научная организация "Эксперты Украины". © Все права защищены. Использование материалов портала разрешается при условии ссылки (для Интернет-изданий – гиперссылки) на www.experts.in.ua