К вопросу о государственных правилах

Самый распространённый вопрос, который сейчас возникает в связи с авариями судов в Керченском проливе – кто и что нарушил? И кто, соответственно, виновен в ущербе?

Если оставить за скобками вопросы государственного управления в морской индустрии Украины в целом, о совершенствовании которого идут разговоры уже не один год, а сконцентрироваться только на вопросах законодательного обеспечения безопасности судоходства, то тут сразу же возникает целый шлейф дополнительных вопросов. Что имеется в виду?

Пример, что называется – на слуху. Авария в море. Гибнет судно. Гибнут люди. Значительный общественный резонанс. Назначается официальные государственные расследования. И что сразу же обнаруживается? Обнаруживается, что законодательно обеспечено только расследование в рамках уголовно-процессуального кодекса после возбуждения уголовного дела. Расследование аспектов безопасности судоходства регулируется не законом Украины, а приказом Минтранссвязи. Допустимо ли это? Ответ оставим читателям. Далее. В ходе проверки фактов и досудебного следствия в рамках возбуждённого уголовного дела устанавливаются лица, причастные к аварии, встаёт вопрос об умысле, квалификации преступления. Составы преступлений, относящиеся к нашему примеру, содержатся в 11 разделе нового Уголовного кодекса Украины (от 5.4.2001 р. № 2341-III) «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта (выделено мною,авт.)». В частности, такой состав преступления предусмотрен статьёй 276 – «Нарушение правил безопасности движения или эксплуатации железнодорожного, водного или воздушного транспорта». Сразу же встаёт вопрос – каковы же нарушенные правила? Где, когда, кем и каким документом они установлены? И тут выясняется, что законодательно установленных государственных правил эксплуатации водного транспорта в Украине не существует! Авария - есть, погибшие - есть, общественный резонанс – есть, а виновных – нет, поскольку формально никто ничего не нарушил.

Ну, если нет законодательно установленных, то есть хоть какие-нибудь нормативы в отношении эксплуатации судов? Тут, конечно, следует дать утвердительный ответ. Нормативы в отношении технической эксплуатации судового оборудования устанавливаются изготовителем в Инструкции по технической эксплуатации. Помимо этого, имеются несколько КНД (руководящий нормативный документ- прим. автора) по правовому статусу находящихся на уровне технических условий или отраслевых стандартов - они были только завизированы директором Департамента морского и речного транспорта Украины, но не были утверждены и введены в действие приказом Укрморречфлота. Это серия КНД. 31.2.002…-96. «Правила технической эксплуатации морских и речных судов…». На мой взгляд, до правил эти КНД «не дотягивают».

Но штука ещё и в том, что аварии довольно редко происходят из-за нарушения Инструкции по технической эксплуатации или КНД. По статистике большинство аварий с судами в процентном соотношении выпадает на столкновения и посадки на мель. В свою очередь, столкновения и посадки на мель чаще всего вызываются действием человеческого фактора, который у многих ассоциируется с усталостью судоводителей. Усталость судоводителей зачастую вызывают условия повседневной работы, в которые их ставят судовладельцы. Вот в отношении безопасной эксплуатации судов (с точки зрения учёта всех факторов повседневной работы судна) никаких законодательных актов в Украине не имеется.

Некоторые специалисты ссылаются на Международный кодекс безопасного управления судами, который упомянут в Главе 9 Международной конвенции  об охране человеческой жизни на море 1974 года (СОЛАС 74). Однако, учитывая, что Глава 9 МК СОЛАС 74 вступила в силу уже после присоединения Украины к этой международной конвенции, то согласия на обязательность для Украины этой Главы и, соответственно, упомянутого Кодекса, Верховная Рада, по-видимому, не давала. По крайней мере, в государственном реестре нормативных актов Украины никакого текста этой конвенции не имеется и такого понятия как «Международный кодекс» законодательство Украины также не содержит. Поэтому считать этот Кодекс украинским нормативным документом в соответствии с законом о международных договорах вряд ли можно.

К тому же смущает соотношение формулировок из ст.276 УК «..правила …эксплуатации.. водного ….транспорта..» и «Кодекс безопасной эксплуатации судов» из МК СОЛАС 74. Одно и тоже это или, всё-таки, нет? Вот именно для устранения всех этих недоразумений в 2003 году Министерством транспорта и связи Украины было дано поручение руководителю Укрморречфлота (на то время г-н Скворцов Г.П.) к 2004 году разработать проект Государственных правил эксплуатации судов, как формального механизма имплементации в Украине норм Международного кодекса безопасной эксплуатации судов! Как предполагалось, эти государственные правила должны устанавливать нормы в отношении аспектов безопасной эксплуатации судов судовладельцами. В эти правила уместно было бы внести вопросы должного комплектования судов квалифицированными специалистами, обеспечения необходимым снабжением, процедуры взаимодействия между судном и руководством компании, процедуры установления и выполнения повседневных операций на судне – в общем, то, ответственность за что должен нести судовладелец. Разработка проекта Государственных правил была Укрморречфлотом провалена, поскольку, якобы, в объявленном на разработку таких правил конкурсе (по заявлению руководства Укрморречфлота) не было подано ни одной заявки ни от одного из разработчиков «отраслевой нормативки»[1]. Не потянули, получается, отраслевые разработчики такого задания. А новому руководству Минтранссвязи, пришедшему к управлению отраслью в 2005 году (В.Бондарь, П.Рябикин), несмотря на базовое юридическое образование, заниматься разработкой отраслевого законодательства было уже недосуг. В 2006-2007 годах морской отраслью в Минтранссвязи управляли не юристы (Н.Рудьковский, В.Касапчук) и им проблема отсутствия правил тоже была не очень близка. Так вопрос с разработкой Государственных правил и «завис».

Иногда высказываются возражения, что мол, разработка таких правил не предусматривается Кодексом торгового мореплавания Украины. Это - чистая правда. Но, в Кодекс торгового мореплавания Украины с момента вступления его в силу в 1995 году практически не были внесены никакие изменения. А за это время много чего изменилось. В частности, была создана Главная государственная инспекция Украины по безопасности судоходства. Создание Госфлотинспекции также не предусмотрено КТМ и что, распускать её? К тому же за это время была разработана масса других, не упомянутых в КТМ правил, таких как, к примеру, правила определения минимального состава экипажа.

Как раз разработка Государственных правил эксплуатации и принятие их в форме Закона Украины позволит установить законодательную основу и административный контроль за эксплуатацией судов, и введёт в законодательное поле работу Госфлотинспекции, и, в конце концов, даст возможность для ответа на вопрос: кто и что нарушил в случае аварии судна.

Дополнительно следовало бы упомянуть и другие Государственные правила, разработка которых планировалась к 2004 году.

Государственные правила плавания в территориальном море Украины. Нетрудно заметить, что эти правила будут формировать ответ на вопрос о нарушении правил движения на водном транспорте. На дороге - есть Правила дорожного движения, а на море – нет таких правил. В то же самое время существуют Международные правила предупреждения столкновений судов, МППСС72. Вот для имплементации их в национальное законодательство необходима разработка и принятие Государственных правил плавания в территориальном море Украины, помимо МППСС72 в этих правилах могут найти своё отражение требования других международных конвенций, в частности, об охране окружающей среды.

Государственные правила постройки и оборудования судов – это механизм имплементации в национальное законодательство требований международных конвенций о грузовой марке, об обмере судов, о предотвращении загрязнения с судов, об охране человеческой жизни на море.

Государственные правила подготовки, освидетельствования моряков, несения вахты и комплектования судов экипажами – это механизм имплементации в национальное законодательство требований международной конвенции о стандартах подготовки, дипломирования моряков и несения вахты 1978 г., вместе с конвенциями Международной организации труда (№147 и др.)

Таким образом, сегодня, после такой тяжёлой техногенной аварии, которая случилась в Керченском проливе 11 ноября 2007 года, возникла ситуация, которая позволяет опять поднять вопрос о разработке в форме Законов Украины Государственных правил, касающихся безопасности судоходства.

Разработка и пакетное принятие таких законов (вместе с внесением изменений в Кодекс торгового мореплавания Украины) позволит выделить вопросы административного регулирования судоходства в отдельный блок, сформирует законодательное поле для работы органов государственного контроля и надзора в отрасли, создаст условия для совершенствования управления в такой чувствительной области как государственное управление безопасностью судоходства.

[1] Странно, в этой связи, выглядит пункт 2.4.1. «Научное обеспечение» проекта Концепции развития морского и речного транспорта на период до 2020 года (по версии Укрморречфлота) представленный к обсуждению общественности осенью этого года, который гласит: «предоставление ведущим государственным отраслевым  научно-техническим организациям приоритета исполнителей государственного заказа»  

Горчаков С.В,

вице-президент Коллегии юристов морского права