Ефективність державного регулювання економіки регіону

Постановка проблеми

Що розуміють під терміном „ефективність державного управління” науковці, державні службовці, працівники органів місцевого самоврядування, представники засобів масової інформації, лідери громадських організацій? Як оцінити ефективність державного управління взагалі та державного регулювання економіки зокрема? Це ті невизначені проблемні наукові питання над вирішенням яких працюють сьогодні вчені та практики не тільки України, але й усього світу. Чи можемо ми об’єктивно говорити про ефективність того чи іншого державного органу управління, органу місцевого самоврядування, того чи іншого посадовця, державного службовця, менеджера приватного, державного або комунального підприємства? Це актуальні для України питання, так як в демократичному суспільстві проблема вибору стоїть перед кожним із нас щодня, щохвилини. Ці проблеми потребують глибокого вивчення, аналізу та наукового обґрунтування та визначення, бо часто за вирішенням їх стоять долі не тільки окремих міністрів, менеджерів підприємств, але й долі мільйонів людей, які так чи інакше змушені робити свій вибір, приймати рішення в умовах величезних інформаційних потоків та невизначеності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій 

У вітчизняній науковій літературі останніми роками з’являються праці, в яких розглядаються поняття „ефективність державного управління”, пропонуються методичні підходи до визначення категорії, змісту ефективності державного управління та підходи до її оцінки [1, 2, 3].  Досліджуючи ж проблеми державного регулювання економіки, говорити про наявність чіткої системи показників оцінки ефективності саме цього процесу поки що не доводиться. Більшість вітчизняних науковців вважають, що конкретні показники ефективності державного регулювання визначаються залежно від об’єкта державного регулювання, та у сукупності повинні відображати всі складові суб’єктно-об’єктних відносин, так як кожен суб’єкт державного регулювання має свої специфічні об’єкти регулювання. І якщо об’єктом регулювання галузевих міністерств та комітетів виступають економічні процеси в тій чи іншій галузі, структурна перебудова виробництва, фінансово-господарська діяльність державних корпорацій тощо, то об’єктом регулювання регіональних органів управління є рівень добробуту населення цього регіону, розвиток соціальної інфраструктури, природоохоронна та інвестиційна діяльність та ряд інших показників, що відображають стан соціально-економічний розвитку регіону. Тому  цілком обґрунтованим в [4] є твердження, що система показників оцінки ефективності державного регулювання повинна будуватися відповідно до системи суб’єктно-об’єктних відносин державного регулювання.

Аналізуючи останні зарубіжні наукові публікації та практичні напрацювання в сфері управління, зокрема в сфері корпоративного управління,  приходимо до висновку, що центральною ланкою цих процесів є „цільове управління” або „управління за цілями”, так як саме воно дозволяє направити діяльність організації на досягнення глобальних стратегічних цілей і керувати розвитком будь-якої організаційної структури, розвитком регіонів і країни. Стратегічні цілі визначають напрямок розвитку та, як правило, декомпозуються зверху донизу — від загальнонаціональних пріоритетів чи загальнокорпоративних орієнтирів до конкретних законів чи нормативів, заходів та дій. В свою чергу, в цільових показниках відображаються фактичні результати заходів і дій, що вживаються для досягнення поставлених стратегічних цілей, і вони, як правило, агрегуються знизу доверху. Топ менеджери чи управлінці вищого рівня, що знаходяться на самому верху управлінської піраміди, мають визначати стратегію, заходи та конкретні дії, які потрібно виконати, щоб реалізувати існуючу стратегію. Поставлені ними стратегічні цілі розподіляються поміж нижчими рівнями управління. З іншого боку, співробітники виконують заходи та дії, що необхідні для досягнення поставленої глобальної мети та стратегічних цілей і повідомляють вищестоящих менеджерів про фактичні результати шляхом надання інформації про досягнуті  значення цільових показників діяльності. За такою моделлю у Великобританії пишеться,  наприклад,  „Угода про державне управління” - яка містить загальну ціль та детальні цілі  міністерств разом з операційними цілями. Додатково, також, в цій Угоді розглядається операційна ціль, яка визначає рівень фінансової ефективності, яка має назву “цінність за гроші” і яка визначає відношення між вкладом і досягнутими результатами та робиться, так звана „технічна оцінка”, яка детально описує, як ? та яким чином ? результати діяльності по відношенню до операційних цілей будуть виміряні.

За такою ж моделлю працюють структурні фонди ЄС (див. рис.1.) 

  

Рис.1. Модель функціонування структурних фондів ЄС

Метою цієї статті є обґрунтування того факту, що саме „управління за цілями” являється центральною ланкою процесу ефективного регулювання економіки регіону та країни і тільки цей факт дає можливість виміряти, власне, ефективність державного регулювання й оцінити результативність діяльності державних службовців та працівників органів місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу

Виникнення методології „управління за цілями” відносять до початку 90-х років, коли Робертом Капланом і Девідом Нортоном був запропонований новий підхід до оцінки результативності діяльності компаній, який дозволяв подолати обмеженість традиційних методів. Важливим в нововведенні стало те, що набір показників-вимірювачів, по яких оцінювалась корпорація, був розширений і в нього, окрім звичних фінансових показників, були включені нефінансові параметри — інформація про замовників, про внутрішні процеси, про навчання та розвиток. Окрім ретроспективних показників в процесі аналізу почали враховувати «випереджувальні індикатори», що дозволяли оцінювати становище корпорації з урахуванням її перспектив у майбутньому. Таким чином, на початку 90-х років дана методологія представляла собою не стільки методологію управління, скільки методику аналізу, що дозволяла здійснити комплексну оцінку результативності діяльності корпорації.

Аналізуючи розвиток державного управління, як специфічної сфери менеджменту ми приходимо до висновку, що в високорозвиненому європейському державному адмініструванні [5] присутні два підходи.

1-й підхід -  „Культура дотримання права”:

• тісно опирається на правові нормі або на загальні положення, які відносяться до окремих випадків;
• сутність діяльності: процедура є підконтрольною іншій інституції та суду (Кодекс адміністративного судочинства);
• протидія незаконності :

а) ієрархічний нагляд;
б) скарги та інспекційний контроль (внутрішній контроль). 

2-й підхід -  „Культура досягнення результатів”:

• економізація адміністрації (замовник (клієнт), засоби, програмування);
• управління через результати;
• аналіз та управління ризиком;
• нечіткий показник незаконності;
• протидія незаконності :

а) допоміжні системи управління (система управлінського контролю), що належать до система оцінювання (внутрішній аудит).

Очевидно, що ці два підходи, власне кажучи, являються “двома сторонами однієї тієї ж медалі”. Адже, вже сучасні європейські стандарти та принципи державного управління передбачають:

1. Принцип успішності – управління через результати разом з оцінкою ефективності діяльності;
2. Принцип ефективності - економізація діяльності державної адміністрації (яку цінність отримує суспільство за виділені кошти?);
3. Принцип прозорості – певна відкритість діяльності по відношенню до клієнтів адміністрації та інших зацікавлених осіб.
   

А також напрямки:

• перехід від культури дотримання права до культури досягнення результатів (так як головним завданням державного управління є створення умов та надання благ і послуг суспільству);
• підвищення ефективності державного управління через краще розпорядження суспільними засобами (раціоналізація державних витрат) і т.д;
• процеси, за допомогою яких суб’єкт державного регулювання “переробляє” доступні йому фінансові та нематеріальні ресурси на заплановані в стратегії результати.

Як цього досягнути в Україні? На нашу думку, потрібно:

• внести кардинальні корективи до системи державного управління та системи регулювання економічними процесами, зокрема: зробити її орієнтованою на результати (стратегічні цілі), що визначаються в стратегічних планах, які затверджують відповідні ради (Верховна, обласна, районна, селищна, сільська );
• підвищити прозорість державних фінансових потоків та місцевих бюджетів;
• орієнтуватись на нові інформаційні технології та техніки, які сприяють раціоналізації державних видатків, на систему управлінського контролю через результати (цілі), управління через результати (цілі), бюджет завдань;
• організувати адекватну звітність перед відповідними громадами та суспільством ( ефективний зворотній зв’язок ).

Таким чином, говорячи про ефективність державного регулювання економіки як регіону так і країни вцілому, ми не можемо не говорити про стратегію розвитку, стратегічні плани, в яких  мають бути визначені конкретні  стратегічні цілі країни, регіону з якими мають корелювати стратегічні цілі областей, міст, районів, селищ та сіл, що входять до цієї країни. Стратегічні цілі мають бути в свою чергу тісно пов’язані з тактичними та оперативними цілями на кожному рівні управління кожного регіону та відповідно до системи суб’єктно-об’єктних відносин державного чи самоврядного регулювання в довгостроковому, середньо- та короткостроковому періодах. Для досягнення власне цих, затверджених відповідними радими депутатів – стратегічних цілей і мають писатися програми соціально-економічного розвитку регіонів, областей, районів та країни на поточний рік, плануватися конкретні проекти та заходи, делегуватися виконавча влада та відповідальність для реалізації цих проектів та виконання цих заходів по досягненню операційних цілей, а також калькулюватися затрати, на підставі яких мають формуватися відповідні місцеві, обласні та державний бюджети.

Що ж ми пропонуємо розуміти під терміном «стратегія»? Історія говорить про те, що слово «стратегія» походить від грецького слова «стратегіке», що означає мистецтво командування і віками стосувалося виключно до командування армією. Стратег не тільки розробляв плани битв, військових компаній та оборони міст, але й обов’язково командував бойовими діями, ми сьогодні говоримо про інвестиційну стратегію, маркетингові стратегії, стратегію розвитку організації та цілий ряд інших, включаючи новомодні індивідуальні стратегії особистої кар’єри і т.п.… Нам зрозуміло, що визначення «стратегії» повинно містити обидва згадані вище аспекти: планування та управління. Якщо навіть вживати термін «стратегія» виключно у вузькому значенні стратегічного плану (а така ситуація має місце дуже часто в сучасній літературі) [6], потрібно також розуміти, що стратегічний план, окрім визначення стратегічних цілей, завжди повинен містити в собі «виконавчу інструкцію», тобто - перелік заходів, які потрібно здійснити щоб досягти  поставлені цілі. Для прикладу приведемо думки та твердження відомих учених, згідно з якими стратегія це:

• це визначення основних довгострокових цілей підприємства, а також прийняття напрямків дії та розподіл ресурсів і засобів для їх досягнення» (Альфред Д. Чендлер) ;
• це перелік правил для прийняття рішень, якими користується організація в своїй діяльності. (Ансофф І.).
• це специфічний управлінський план дій, що направлений на досягнення поставлених цілей. Вона визначає, як організація буде функціонувати та розвиватися, а також які підприємницькі, конкурентні та функціональні заходи та дії будуть використовуватися для того, щоб організація досягла бажаного стану. (Томпсон А.).
• це загальний, всебічний план досягнення цілей. (Мескон М.).
• це зразок, якому прагне відповідати організація. (Шершньова З.)

Якби, говорячи про стратегію ми зупинились тільки на встановленні основних довгострокових цілей, без вказівок які засоби будуть використані для їх досягнення, то отримали б тільки «стратегічні тези», а не власне стратегію. Такі тези являються тільки стартовою позицією для розробки справжньої стратегії. Стратегічне планування додатково можна поділити на:

• етап визначення стратегічних цілей,
• етап планування заходів для досягнення цих цілей (складання планів, програм, стратегічних проектів).

Натомість стратегічне управління складається з:

• етапу впровадження стратегії в життя,
• етапу стратегічного контролю.

В класичному розумінні теорії організації процес планування розрізняють за трьома рівнями: стратегічне, тактичне і оперативне. Очевидно, що їм відповідають три рівня управління (рис.2. Схема процесу планування).

Планування на стратегічному рівні характеризується:

• найтривалішим часовим горизонтом (як правило, від кількох років до меж передбачуваності);
• найширшими рамками впливу рішень (принаймі, опосередковано впливає на всю організацію, територію регіону, країни);
• найвищим рівнем прийняття рішень.

Рис.2. Схема процесу планування у відповідності до оперативного, тактичного та стратегічного рівнів управління.

Концепція стратегічного планування та управління включає в себе стратегію розвитку, систему цільових показників, поточні заходи, дії та персонал (тобто людей, які виконують поточні заходи та дії). Ці елементи утворюють єдину систему управління, що зорієнтована на реалізацію місії та досягнення стратегічної мети (чи стратегічних цілей). Традиційно, до складу Стратегії відносять наступні елементи: місія, бачення, цінності, переваги та ініціативи. Місія — це концентрований вираз філософії організації, зміст її існування. Місія, як правило, декларує принципи функціонування організації по відношенню до ключових груп впливу, вона описує майбутнє і не повинна залежати від теперішнього. Бачення конкретизує Місію та визначає її майбутню форму, образ. Це коротка формула того, яким чином організація планує виконати свою місію. Ціності (основні переконання, що розподіляють члени організації чи службовці) і переваги (тобто, якості та характеристики організації, що відрізняють її від інших) допомагають визначити загальний стиль роботи та фактори, за рахунок яких організація буде рухатися в запланованому напрямку.

Перераховані елементи Стратегії носять описовий характер, їх часто називають «філософією управління». Філософія повинна бути переведена в реальну площину, і це здійснюється при посередництві стратегічних цілей, ключових факторів та конкретних дій і заходів.

Стратегічні цілі — це конкретні параметри діяльності, досягнення яких за визначений (зазвичай довготерміновий, при стратегічному плануванні) проміжок часу визнано ключовими (основними) групами впливу реальним і абсолютно необхідним. Формулюючи стратегічні цілі, керівництво задає тонус та визначає напрямок розвитку території регіону чи країни. Часто формулювання цілей доповнюється ідентифікацією критичних факторів. Критичні фактори говорять нам, що являється найбільш важливим для досягнення стратегічних цілей.

 Після того, як цілі поставлені, декомпозовані та розподілені на нижчі рівні управління, виникає задача забезпечення зворотнього зв’язку. Для цього повинна існувати система збору, обробки та  узагальнення інформації, що характеризує ступінь досягнення цілей. Мова йде про цільові показники, тобто спеціальні вимірювачі, які дозволяють співставити досягнутий рівень з рівнем, який рахується цільовим. Цей процес, як і процес розподілу цілей, також носить багаторівневий характер, і відображає ієрархію управління. І якщо система цілей формується по принципу «від загальних до окретної» (дедуктивний метод), тобто зверху до низу, то збір, обробка та узагальнення показників ефективності відбувається знизу до верху (індуктивний метод) — тобто від окремих приватних показників, що формуються на самих нижчих рівнях та ланках управління, до агрегованих (узагальнюючих, інтегрованих) показників найвищих рівнів управління.

Описана вище методологія, вперше була запропонована Робертом Капланом і Девідом Нортоном для корпорацій, і, на нашу думку, цілком обґрунтовано  може використовуватися для технології державного стратегічного планування та управління, що дозволить через «карту стратегії» пов’язати стратегічні, тактичні та оперативні цілі, а також виділити головні причинно-наслідкові взаємозв’язки, використання яких забезпечить досягнення поставлених цілей державного управління та регулювання.

Карта стратегії — це візуалізованний виклад стратегії у вигляді стратегічних цілей, цільових показників і причинно-наслідкових зв’язків. В сучасній теорії управління карта стратегії розглядається в розрізі стратегічних перспектив, які також називають аспектами, вимірами, напрямками, проекціями або точками зору. В стратегічному плануванні та управлінні таких точок зору (або перспектив) означають чотири: фінанси, замовники, внутрішні процеси, навчання та ріст.

Один із найважливіших елементів системи стратегічного управління – система цільових показників. Призначення показників — це трансформація якісних стратегічних цілей із словесної (описової) в цифрову форму, що необхідно для управління процесом реалізації стратегії. Для того, щоб цільові показники успішно виконували свої функції, вони повинні відповідати визначеним вимогам, а саме:

• цільові показники повинні характеризувати стратегічні цілі, ключові фактори та конкретні дії;
• цільові показники повинні бути вимірювальними та чутливими до зміни стратегічних цілей, факторів, дій, які вони характеризують;
• цільовий показник повинен бути чітко визначений: службовці та співробітники мають однозначно розуміти, що вимірює цей показник та як він вираховується;
• цифрові дані, що використовуються для розрахунку цільового показника повинні бути достовірними;
• значення цільових показаників повинно відслідковуватися на регулярній основі — частота їх виміру повинна співпадати з частотою зміни об’єкта управління.
  

В якому випадку ми можемо сказати, що цільові показники «працюють», тобто виконують визначені вище функції? Відповідь: лише тоді, коли ми маємо конкретно поставлене завдання досягти того чи іншого значення показника до визначеного моменту часу. А це не що інше, як цільове значення — що представляє собою бажані цифрові значення цільових показників, а також терміни, за які ці значення повинні бути досягнуті. Для моніторингу досягнення поставлених стратегічних цілей використовуються показники особливого виду, вони характеризують співвідношення цільових значень і фактичних результатів — так звані, показники результативності. Серед цих показників виділяють попереджувальні індикатори та «історичні показники». Попереджувальні індикатори характеризують стан і результати діяльності, в значній мірі визначаючи її майбутнє, вони дозволяють керівництву приймати превентивні (попереджувальні) заходи по усуненню проблем в розвитку. До «історичних показників» відносять, в основному, показники фінансової звітності. Ці показники необхідні скоріше всього для перевірки правильності дій, що були зроблені чи не зроблені в минулому, але з точки зору нових управлінських рішень їх використання обмежене. Для суб’єктів управління та регулювання, це означає, що «історичні» та попереджувальні індикатори повинні використовуватися спільно, збалансовуючи один одного [7].

Необхідним елементом при розробці стратегії є також ініціативи - тобто реальні дії та/або програми дій, заходів, проекти по реалізації стратегії та досягненню стратегічних цілей. Власне, стратегічні ініціативи — це перелік зусиль, які потрібно зробити для досягнення стратегічного результату. Інакше кажучи, стратегічні ініціативи це не що інше, як тактичні заходи та оперативні дії, що дозволяють реалізувати стратегію.

Таким чином, при допомозі набору «стратегічні перспективи — цілі — показники діяльності — цільові значення — стратегічні ініціативи», ми можемо побудувати взаємозв’язок між стратегічним, тактичним та оперативним рівнями планування та управління та говорити про побудову системи оцінки ефективності цього процесу.

Висновки

На нашу думку, описаний вище підхід до управління дозволить державним службовцям та працівникам органів місцевого самоврядування використовувати професійні знання, методологію та інструменти для досягнення довгострокових стратегічних цілей шляхом планування та здійснення необхідних організаційних змін чи перетворень в навколишньому середовищі та відповідних об’єктах управління та регулювання. Крім того, такий підхід до процесу державного регулювання економікою регіону дозволить не тільки формалізувати стратегічні та тактичні цілі, але й контролювати успішність їх досягнення та своєчасно вносити корективи в плани розвитку.

Для забезпечення реалізації даного підходу в державному управлінні є доцільним застосування спеціалізованих інформаційних моделей [8] та систем, що здатні реалізувати основні принципи  даної концепції «управління за цілями». Саме „управління за цілями” являється ключовою ланкою ефективного процесу державного регулювання, так як воно дозволяє не тільки направити діяльність виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування на досягнення глобальних стратегічних цілей, що мають бути визначені в стратегії розвитку цього регіону, але й дає можливість вирішення проблеми оцінки ефективності процесу державного втручання в економіку регіону чи країни та забезпечення адекватного, оперативного зворотного зв’язку на відповідних рівнях управління. Це, в свою чергу, надасть нам можливість не тільки побудувати, вимірювальну систему показників оцінки ефективності та результативності діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, але й виділити головні причинно-наслідкові взаємозв’язки регіонального розвитку, використання яких дозволить досягати поставлені стратегічні цілі державного управління.

Крім того, такий підхід до процесу державного регулювання економіки дозволить формалізувати стратегічні, тактичні оперативні цілі економічної політики, зробити регулювання економіки регіонів та країни стратегічно орієнтованим, дасть можливість контролювати успішність досягнення поставлених цілей, говорити  про ефективність того чи іншого державного органу управління, органу місцевого самоврядування, того чи іншого посадовця, державного службовця, менеджера державного або комунального підприємства.

Список використаних джерел 

1. Артим І. Зміст і методологія поняття „ефективність державного управління”// Ефективність державного управління: Зб.наук.пр./ За заг.ред. А.О.Чемериса.-Львів: ЛРІДУ УАДУ. – 2002. – Вип. . – С.21 — 26.
2. Ефективність державного управління: Монографія/ За ред. І.В.Розпутенка. – кол.авт.: Ю.М. Бажан, О.І.Кілієвич, О.В.Метес. – К.:КІС, 2002. – 420 с.
3. Артим І. Факторно-критеріальний підхід до оцінки ефективності державного управління// Ефективність державного управління: Зб.наук.пр./ За заг.ред. А.О.Чемериса.-Львів: ЛРІДУ УАДУ. – 2003. – Вип. 3. – С.68 — 75.
4. Л.Курносенко, Методологічні підходи до оцінки ефективності державного управління аграрним сектором економіки// Ефективність державного управління: Зб.наук.пр./ За заг. ред. А.О.Чемериса. — Львів: ЛРІДУ НАДУ. – 2004/2005. – Вип. 6/7. – С.307 — 311.
5. Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав – членів європейського созу// Спеціальне доповнене видання Українсько-Європейського Журналу з Міжнародного та Порівняльного Права / Бюро економічного менеджменту та правових досліджень. — Київ: ВСЕОМ – 2005.
6. Розробка стратегій локального розвитку: Острови надій// Монографія/ Переклад з польської М.Р. Желяк, за ред. наук. консульт. І.Т.Зварича, кол.авт.– Ів.-Фр. Видав «Нова зоря», 2003. – С. 5585.
7. Стратегічне планування сталого розвитку за участі громади// Практ.посібник / Кол.авторів за заг. ред. В.Кашевського – Рівне.: „Друкарня” – 2004. С.2833.
8. Байцим В.Ф. Нові підходи до управління підприємствами в сучасних умовах // Вісн. УАДУ. — 2002. – №2. – С.6265. 

Байцим Василь Федорович,
кандидат економічних наук, докторант НАДУ