Україна – ЄЕП: можливі сценарії подальшого розвитку

Переговори голів держав – учасниць ЄЕП стосовно прийняття низки угод щодо її реалізації ідеї ЄЕП дедалі більше виявляють ознаки поступового переходу відносин України з партнерами по ЄЕП (Білоруссю, Казахстаном і, особливо, Росією) в якісно  новий формат. В цьому контексті принципові домовленості, досягнуті в ході під час саміту СНД в Казані 26–27 серпня ц.р., мають всі шанси стати важливою віхою в траєкторії розвитку відносин України з Росією та іншими учасниками ЄЕП.  

До цього моменту багатьом політикам та експертам в інтеграційній проблематиці в Україні здавався оптимальним курс абсолютного пріоритету інтеграції в ЄС при вибірковій участі в механізмах ЄЕП – через участь лише в тих його угодах, які реалізують ідею зони вільної торгівлі без обмежень і вилучень, але не у формуванні митного союзу чи інших механізмах вироблення спільної економічної політики, й особливо в утворенні спільних органів з наднаціональними повноваженнями. Реальні результати переговорів дають дедалі більше підстав прогнозувати неминучу кризу цього курсу.  

Суть проблеми полягає в тому, що інші три учасники ЄЕП наполягають на “пакетному” підході до формування ЄЕП, який передбачає: 

· підписання до 1 грудня 2005 р. Білоруссю, Казахстаном та Російською Федерацією (при можливій участі в цьому України) першочергового пакету з 29 угод щодо створення зони вільної торгівлі, аналіз складу та змісту яких свідчить, однак, про присутність в них елементів, властивих для вищих форм розвитку інтеграційного процесу;

· підписання до 1 березня 2006 р. пакету з 15 угод, що реалізують ідею митного союзу в рамках ЄЕП;

· завершення підготовки до кінця 2005 р. пакету інших 49 проектів  угод, які, по суті, закладають основу для формування економічного союзу ЄЕП з вільним переміщенням основних факторів виробництва [1]. 

Слід особливо підкреслити, що при цьому закладений в рамкові установчі документи ЄЕП принцип різношвидкісної та різнорівневої інтеграції розуміється Білоруссю, Казахстаном та Російською Федерацією таким чином, що країна може підписати першочерговий пакет з 29 угод і певний час утримуватися від підписання наступного пакету з 15  угод щодо митного союзу, але не може вибирати окремі прийнятні для неї угоди в рамках єдиного пакету або ж відмовлятися від дії окремих положень в рамках певних угод єдиного пакету.  

Такий підхід партнерів України по ЄЕП виглядає достатньо виправданим як з точки зору теорії розвитку міжнародної економічної інтеграції, так і принципів міжнародного права і є таким, що прямо випливає з установчих документів щодо ЄЕП. Але такий підхід є дуже незручним для здійснення Україною її нинішнього курсу на вибірковість участі в механізмах ЄЕП. Адже станом на сьогодні Україна була підписати лише 15 угод з першочергового пакету, тобто лише половину. По суті, майбутні сценарії розвитку відносин з ЄЕП будуть вирішальним чином залежати від формату втілення в життя вказаного “пакетного” підходу. З огляду на це можна передбачити наступні сценарії розвитку. 

Сценарій 1: статус-кво, тобто збереження нинішньої політики вибіркового підходу України до угод ЄЕП. За цим сценарієм головні зусилля переговірників від України мають бути зосереджені на доведенні правоти своєї позиції щодо того, що принцип різношвидкісної та різнорівневої інтеграції дає право будь-якому учаснику обирати, в яких механізмах ЄЕП брати участь. Проте очевидно, що такий підхід є мало або взагалі неприйнятним для інших трьох партнерів. Скоріш за все, вони не матимуть бажання дозволити України “зняти вершки” з проекту ЄЕП і проігнорувати ті компоненти системи угод ЄЕП, де реалізуються їх власні національні інтереси. За таких умов можна очікувати розвитку подій за одним з двох напрямів: 

· або Україні прямо буде повідомлено про неприпустимість підписання лише окремих угод або підписання певних угод із застереженнями – і таким чином першочерговий пакет з 29 угод буде підписаний лише трьома країнами;

· або ж дозволивши Україні підписати окремі угоди та зробити застереження до їх змісту,, інші країни запровадять, зі свого боку, певні застереження щодо України, які будуть рівнозначні збереженню або навіть розширенню існуючих обмежень та вилучень з режиму вільної торгівлі.   

Якими ж можуть бути вказані обмеження і вилучення? В принципі вони можуть охоплювати:

· збереження існуючих формальних вилучень з режиму вільної торгівлі, які стосуються цукру та кондитерських виробів, спирту, тютюну [2];

· поширення вилучень з режиму вільної торгівлі на ті групи товарів, щодо яких умови вступу України та Росії до СОТ виявляться істотно різними (м’ясні продукти, олія, деякі промислові товари, передусім ті з них, де Україна приєднається до так званих секторальних угод СОТ, що передбачають встановлення нульових імпортних тарифів [3]);

· поширення практики застосування антидемпінгових та спеціальних захисних заходів щодо українського експорту, передусім в чорній металургії; застосування компенсаційних заходів щодо експорту тих продуктів (передусім аграрних), які користуються державними субсидіями;

· збереження практики стягнення вивізного мита на провідні статті російського  експорту, і головним чином на енергоносії [4].

Очевидно, що за будь-яким варіантом згаданого сценарію інтереси України щодо ЄЕП, скоріш за все, не будуть реалізовані. Це ставить питання про доцільність подальшого продовження політики вибіркового підходу до угод ЄЕП і можливу доцільність заміни цього підходу альтернативними підходами.  

Сценарій 2: відмова від участі в ЄЕП і перехід на двосторонні відносини. Вперше цей сценарій був озвучений міністром економіки України С. Терьохіним під час прес-конференції за результатами його переговорів з міністром економічного розвитку Г.Грефом  19 серпня 2005 р. І хоча ця заява була в подальшому формально дезавуйована, а сам пан  Терьохін вже більше не є міністром, цей підхід відображає дещо більше, ніж просто індивідуальну позицію екс-міністра. Цей концептуальний має право на існування, зважаючи на вищеописані проблемні перспективи продовження політики вибіркового підходу.  

За умов формальної відмови від участі в ЄЕП Україна, безумовно, могла би отримати певні довгострокові переваги, до яких можна віднести наступне. 

У відносинах з Росією, Казахстаном та Білоруссю, попри певні втрати, могли б бути створені прозорі та зрозумілі торговельні умови, що базувалися б на загальновизнаних принципах міжнародного права. Відсутність пільг може означати водночас і відсутність суперечок навколо їх отримання чи збереження та викривлюючого впливу пільг на розподіл доходів в національній економіці.  

Рішення про вихід з ЄЕП, очевидно, було б схвально сприйняте в США і дозволило пришвидшити вирішення питань про підписання двостороннього протоколу про умови доступу до ринків товарів і послуг в рамках переговорного процесу щодо приєднання до СОТ та щодо надання Україні статусу з ринковою економікою. 

Певний вплив відмови від участі в ЄЕП мав би місце і відносно прискорення розвитку відносин з ЄС, для якого це було б принциповим сигналом про безумовність пріоритету інтеграції в структури Євросоюзу. Однак такий вплив, скоріш за все, міг би бути досить помірним. Ймовірно, при гостро позитивній реакції на такий розвиток подій з боку малих країн та нових членів ЄЕС (особливо Польщі та країн Балтії), спостерігалася б більш стримана реакція з боку таких провідних гравців, як Німеччина і Франція, та, як правило, досить консервативної в своїх політичних підходах Комісії ЄС. Останні, очевидно, об’єктивно не зацікавлені в появі серйозних геостратегічних проблем у відносинах з Росією – ані політичних, ані економічних, які б, зокрема, мали б наслідком певне ускладнення в розвитку російських енергетичних поставок на європейський ринок та в появі перешкод в освоєнні  величезного російського ринку. Є всі підстави вважати, що навіть часткова втрата (через дію геополітичних чинників) перспективних можливостей європейських компаній на російському ринку – це не та плата, на яку готове піти керівництво ЄС та його провідні країни заради зближення з Україною.   

Окрім вищесказаного, зазначений сценарій може бути пов’язаний і з істотними поточними, короткостроковими і навіть середньостроковими ускладненнями для України, які можуть бути настільки серйозними, що будуть здатні істотно зашкодити здатності української економіки динамічно зростати і накопичувати ресурси для адаптації до умов ЄС. Такі загрози можуть  включати передусім наступні. 

Це означатиме, скоріш за все, дострокове скасування існуючого пільгового для України режиму постачання російського природного газу як плати за транзит по ціні в 50 дол. США за тис.куб.м і перехід на міжнародні ціни, за якими постачається газ в Європу. Вже сьогодні це могло б привести до встановлення цієї ціни на рівні 160–180 дол., з перспективою підвищення в 2006 р. до рівня понад 200 дол. Зрозуміло, що Україна зможе компенсувати менше половини цих втрат через перехід на міжнародні тарифи транзиту. При цьому виникнуть ще й додаткові втрати, адже тарифи на транзит туркменського газу по території Росії прив’язані до українських тарифів. Загальний результат такої трансформації є очевидним – значне зростання витрат виробництва в Україні, особливо в секторі енергоємних виробництв – що може поставити чимало українських підприємств, особливо в хімічній промисловості, на межу банкрутства. 

Та й загалом, в умовах вичерпання ресурсів відновлювального зростання на старих потужностях і необхідності мобілізації інвестицій для прискорення радикальних структурних зрушень інноваційного характеру значне підвищення витрат виробництва здатне істотно загальмувати економічний розвиток України, який і без того має в 2005 р. відчутну тенденцію до уповільнення.

Україна спеціалізується на поставках на світовий ринок продукції, значна частка якої конкурує насамперед за ціною і, до того ж, має підвищений рівень енерговитрат. За цих умов значне зростання енерговитрат неодмінно призведе до погіршення міжнародних конкурентних позицій України і зумовить посилення зовнішньої нестабільності економіки.  

Країна має певний потенціал виходу на зовнішні ринки розвинених країн відносно більш високотехнологічних виробів, включаючи ракетно-космічну та авіаційну техніку, але цей потенціал тісно пов’язаний з кооперацією з Росією, а також із можливостями збуту на російському ринку або спільного виходу на зовнішні ринки. В нині існуючих планах взаємодії з ЄС поки що не проглядаються акценти в бік взаємодії саме в цих секторах. В разі запровадження обмежень в торгівлі такими виробами з боку РФ, а в більш довгостроковому контексті – розгортання нею відповідних імпортозаміщуючих потужностей, згортання коопераційних зв’язків, Україна може постати перед ускладненими перспективами щодо розвитку її високотехнологічних галузей. Як наслідок, будуть відсунуті у часі і значно ускладнені перспективи прогресивної структурної перебудови економіки.  

Таким чином, загальний баланс виграшів і втрат від варіанту 2 може бути для України настільки негативним в короткостроковому і середньостроковому періодах, що процес отримання довгострокових переваг буде дуже ускладнений не лише економічно, але й політично.  За цих умов слід ретельніше придивитися до альтернатив, які б дозволили, не втрачаючи стратегічної перспективи, мінімізувати втрати на шляху реалізації довготермінових стратегій інтеграції та економічного розвитку, маючи на увазі, що такі альтернативи повинні бути реальними, а отже стратегічно прийнятними для всіх основних партнерів України. 

Є підстави вважати, що такі альтернативні варіанти інтеграційної політики можуть бути не в одиничній кількості. Проте стартовою умовою для них всіх має стати знаходження компромісу щодо формату запровадження повноцінної зони вільної торгівлі, для чого необхідно орієнтуватися на підписання повного першочергового пакету з 29 угод. 

Сценарій 3: підписання повного пакету угод ЄЕП. В цьому сценарії можуть бути певні варіанти.  

Україна, підписавши пріоритетний пакет 29 угод для зони вільної торгівлі, може взагалі зупинитися на цьому етапі інтеграції.  

Ретельний аналіз змісту пакету першочергових 29 угод щодо утворення зони вільної торгівлі дає підстави вважати, що відзиви українських офіційних осіб  щодо негативного впливу окремих з цих угод на інтереси України є наслідком превалювання політико-ідеологічних підходів до проблеми, що ведуть до перебільшення в оцінках ризиків ЄЕП. Адже в установчих документах ЄЕП закріплені достатні гарантії того, що рішення в рамках цієї організації не будуть прийматися всупереч національним інтересам будь-якої країни-учасниці. Навіть в найбільш спірному питанні про так званий “наднаціональний орган” в проекті відповідної угоди закладені механізми блокування рішень, які йдуть в розріз з національними інтересами певної країни. З огляду на це, Україна могла би піти на підписання всього першочергового пакету 29 документів, маючи на увазі, що певні можливі негативні тенденції від його запровадження можуть бути нейтралізовані завдяки добре продуманій політиці в рамках керівних органів ЄЕП.   

Водночас навряд чи варто демонізувати навіть процес створення митного союзу в рамках ЄЕП. Хоча це питання з суто економічної точки зору є дуже неоднозначним, не виключено, що Україна могла б мати і певний зиск від участі в процесі узгодження митних тарифів в рамках ЄЕП, утримуючись від такого узгодження в сферах, де інтереси України не співпадають з інтересами інших держав – учасниць ЄЕП.  

В будь-якому разі, процес формування єдиного митного тарифу – тривалий процес і може мати певні виключення. Наприклад, практика діяльності ЄврАзЕС свідчить, що на сьогодні рівень узгодження митних тарифів серед держав-учасниць ЄврАзЕС (митного союзу!) становить лише 60%. Тобто країни, будучи членами організації, що формує митний союз, й досі зберігають автономні тарифи по широкому колу позицій, де інтереси окремих країн не збігаються. 

Окрім того, зважаючи на реальну результати окремих досягнутих результатів переговорного процесу України щодо приєднання до СОТ[5], не виключено, що участь в процесі узгодження ставок імпортного мита в рамках ЄЕП могла б бути засобом виправлення окремих об’єктивно невигідних для України умов вступу, чого Україна самостійно досягнути навряд чи зможе в рамках тих обмежень, з якими вона стикається в ході переговорного процесу щодо приєднання до СОТ.   

Які ж висновки можна зробити з аналізу нинішнього стану відносин України з державами – учасницями ЄЕП? Є підстави вважати, що Україні доцільно: 

по-перше, переглянути свою нинішню безперспективну політику щодо формування ЄЕП, яка базується на принципі вибіркової участі в окремих угодах першочергового пакету 29 проектів угод щодо зони вільної торгівлі і погордитися на підписання всього першочергового пакету, обумовивши це можливими поступками з боку Російської Федерації щодо дотримання раніше укладеної угоди щодо умов транзиту російського газу та розрахунків за нього, а також можливого пришвидшення скасування існуючих обмежень режиму вільної торгівлі.  

по-друге, взяти участь в переговорах щодо пакету угод щодо митного союзу, поставивши за мету недопущення встановлення нових обмежень в режимі вільної торгівлі, мінімізацію застосування спеціальних захисних заходів щодо експорту України та досягнення домовленостей щодо преференційного доступу до російських енергоресурсів – в обмін на узгодження  тарифів по тих позиціях, які викликають занепокоєння у російської сторони та інших партнерів по ЄЕП. При цьому Україна може орієнтуватися на перспективу усунення через участь в митному союзі ЄЕП (в період після набуття членства в СОТ) окремих незручних для неї домовленостей в рамках переговорного процесу щодо приєднання до СОТ.  

і по-третє, слід сповна використати свою повноцінну, а не обмежену участь в переговорному процесі щодо угод ЄЕП для спрямування вектору розвитку ЄЕП в бік максимально можливого наближення до принципів функціонування ЄС. Лише таким чином можна зняти в перспективі історичну дилему для України – куди інтегруватися на Схід чи на Захід. Адже в разі формування повноцінного загальноєвропейського економічного (і політичного) простору ця дилема зникне сама собою.

 

Володимир Сіденко,

доктор економічних наук,

головний науковий співробітник

Інституту економіки та прогнозування

НАН України

 

---

[1] На практиці деякі угоди з цього пакету вже узгоджені у форматі “трійки” – Білорусі, Казахстану та Російської Федерації.

[2] Раніше Росія виявляла готовність вже з 2007 р. скасувати вилучення з режиму вільної торгівлі щодо цукру.

[3] Зокрема, окремими російськими офіційними особами вже називалися такі товарні позиції, як меблі, кольорові металі, авіатехніка.

[4] Ці ставки постійно зростають у зв’язку з тенденцією до зростання світових цін на нафту. Так, якщо з 1 червня ц.р. вона була підвищена до 136,2 дол. США за тонну, з 1 серпня – до 140 дол., то з 1 жовтня – 179,9 дол., із перспективою подальшого підвищення.

[5] Яскравим прикладом таких небезпечних для економіки країни компромісів, обумовлених об’єктивно недостатньо сильною позицією України на переговорах, є мало продумана політика широкого приєднання до секторальних ініціатив СОТ та занадто значний темп лібералізації ринку продовольчих товарів. Саме за цими позиціями набагато більш непоступливою є позиція на переговорах Російської Федерації, і підстави вважати, що РФ зуміє в цілому провести свою лінію в умовах значного загострення світової енергетичної кон’юнктури.

 

Редакція порталу "Всеукраїнська експертна мережа" може не поділяти думку автора публікації. Відповідальність за достовірність фактів, наведених в публікації, несе її автор