Політика макроекономічної стабілізації української економіки у короткостроковому та середньостроковому періодах: деякі рекомендації

Важливою тенденцією розвитку світової економіки на сучасному етапі виступає процес інтелектуалізації та формування на цій основі knowledge based society (суспільства, заснованого на знаннях), в якому економічний добробут визначається високими технологіями, інноваційними можливостями та рівнем інтелектуального розвитку суспільства

1. Погіршення макроекономічної ситуації в Україні: діагностика 

Наприкінці 2004 р. та впродовж 2005 р. макроекономічна ситуація в Україні суттєво погіршилася у порівнянні з періодом 2000?2003 рр. з кількох точок зору:

Сальдо державного бюджету погіршилося з чистого дефіциту, на рівні, що не перевищував 1% ВВП (2000-2003 р. р.) до 3,3% у 2004 р., та прогнозується на рівні 4% ВВП у 2005 р. Для первинного сальдо бюджету (тобто – чистого сальдо бюджету за виключенням процентних платежів) це означає зміну від первинного надлишку бюджету впродовж періоду 2000?2003 рр. до первинного дефіциту бюджету на рівні 2,4% ВВП у 2004 р. та 3,2 % ВВП у 2005 р. Якщо ця ситуація не зміниться у зворотному напрямку, відношення державного боргу до ВВП зросте в середньостроковій перспективі.

Від 2004 р. темп інфляції, виміряний як дефлятор ВВП, або індексом споживчих цін, знову сягнув рівня понад 10%. Та обставина, що індекс споживчих цін зріс менше (близько 12% у річному вимірі), аніж ціновий індекс ВВП (15% у 2004 р. та понад 16% у 2005 р.) пояснюється тим, що імпортовані споживчі товари стають відносно дешевшими у порівнянні з товарами та послугами вітчизняного виробництва завдяки стабільному обмінному курсу гривні по відношенню до долара США.

Хоча слабший долар (зокрема по відношенню до Євро) за умов фіксованого обмінного курсу гривні до долара США (до 2004 р.) передбачає деяке здешевлення української гривні у номінальному виразі (ревальвація в 2005 р. спробувала це якимось чином виправити), істотно вищі темпи інфляції в Україні призвели до подорожчання української валюти у реальному виразі. Це подорожчання у реальному виразі завдало шкоди конкурентоспроможності українських виробників на внутрішньому та зовнішніх ринках. Це є однією з причин того, що український торговельний баланс та рахунок поточних операцій платіжного балансу істотно погіршилися в 2005 р.

Проте, подорожчання української гривні було не єдиною причиною погіршення сальдо чистого експорту України (валові внутрішні заощадження мінус валові внутрішні інвестиції). Значне підвищення рівня заробітних плат у державному секторі, рівня мінімальної заробітної плати та соціальних виплат – свого роду вчинена індексація на рівень інфляції – не тільки зробили свій внесок у більші дефіцити державного бюджету, але і в зростання приватних наявних доходів у короткостроковому періоді. Внаслідок цього зростання сукупного споживання спричинило підвищення попиту на імпорт. Таким чином, помножений ефект впливу на ВВП виявився слабким, у той час як скорочення внутрішніх заощаджень, що його викликало, у свою чергу, призвело до падіння чистого експорту (торговельного балансу).

Скорочення чистого експорту поєднувалося з слабкішим розвитком валових внутрішніх інвестицій (також – державних інвестицій). Відношення валових інвестицій до ВВП скоротилося з 22% у 2003 р. до 19% впродовж першого півріччя 2005 р. Подібна ситуація мала місце з прямими іноземними інвестиціями. Частка прямих іноземних інвестицій у ВВП скоротилася з 2,6% у 2003 р. до 2,1% у 2005 р. Погіршення розвитку внутрішніх та іноземних інвестицій було тісно пов'язаним із зростанням інвестиційних ризиків через політичні помилки, зроблені урядом Тимошенко, зокрема – запуском кампанії по реприватизації. Ці чинники здійснювали істотний негативний вплив на сукупний внутрішній (ефективний) попит. Це є головним поясненням різкого падіння темпів зростання ВВП у реальному виразі у 2005 р. (який скоротився з 12,1% у 2004 р. до 2,8% у вересні 2005 р.).

2. Що робити? Деякі рекомендації для впровадження у короткостроковому та середньостроковому періодах 

2.1. Зниження темпів інфляції має стати головним завданням грошово-кредитної політики

Слід утриматися від подальшого підвищення обмінного курсу гривні у реальному виразі, дозволивши номінальному обмінному курсу знизитися до рівня, що дорівнює різниці інфляцій (по відношенню до долара США). Проте, очевидною є необхідність уникнути більш агресивного зниження номінального обмінного курсу, оскільки такий крок може спричинити негативний шок на боці пропозиції (роблячи імпортований продуктивний імпорт відносно більш дорогим) внаслідок скорочення випуску та підвищення цін. До того ж, істотне зменшення обмінного курсу імовірно може збільшити відношення зовнішнього боргу до ВВП, що було б вкрай небажаним.

Перший пріоритет має віддаватися зниженню темпів інфляції: у 2006 р. темп інфляції ВВП мусить зменшитися до рівня, що не перевищує 10%. Це можливо без істотної втрати у випуску та зайнятості, у разі та лише, якщо уряд здатний ймовірно зобов'язатися до такої стратегії.

Однією з передумов ефективного стратегічного зобов'язання зниження темпів інфляції є операційно незалежний центральний банк, який має публічно узгодити з урядом прогноз очікуваного рівня інфляції на середньострокову перспективу (тобто середній на два роки рівень), для якого уряд бере на себе політичну відповідальність, у той час як центральний банк має оперативну свободу використання всіх необхідних інструментів для досягнення цієї цілі та є відповідальним за власну політику.

2.2. Суттєве фіскальне коригування у напрямку прийнятного первинного сальдо доходів бюджету (тобто – постійного та достатньо низького) та підтримки співвідношення державного боргу до ВВП необхідні для боротьби з інфляцією

Однак, незалежність центрального банку не є достатньою умовою для цілей досягнення зниження темпів інфляції після того, як темп інфляції вже досяг рівня понад 10%. За високих темпів інфляції зростання цін стає дедалі більш залежним від інфляційних очікувань. В очікуванні вищих темпів інфляції, економічні агенти (працівники і фірми) прагнуть встановити якомога вищі ціни на власні послуги та продукцію, аби захистити свій справжній економічний стан. З високим та зростаючим співвідношенням державного боргу до ВВП та, зокрема, первинного дефіциту до ВВП, які свідчать про його зростання у майбутньому, головним джерелом інфляційних очікувань є фіскальна позиція уряду. Чим більшим є сальдо первинного дефіциту та співвідношення державного боргу до ВВП, тим більші стимули “монетизації”, тобто штучного знецінення боргу, та вчинення політичного тиску на центральний банк, аби останній вдався до таких дій (“фіскальний вплив” грошово-кредитної політики)[i]. Очевидно, що саме це вже має місце в Україні. Таким чином, основним завданням є суттєве фіскальне коригування у напрямку прийнятного сальдо первинних доходів бюджету та підтримка стійкого (тобто постійного та достатньо низького) співвідношення державного боргу до ВВП.

Дефіцит бюджету має бути профінансований в короткостроковому періоді. Попередні уряди вдавалися до окремих хитрощів, аби досягти короткострокового зростання доходів бюджету, або зменшення витрат, у тому числі: (i) штучного збільшення доходів бюджету за допомогою затримок із відшкодування ПДВ, (b) адміністративного тиску на платників податків з метою сплати ними податкових платежів наперед графіка, © взаємозаліків з приватним сектором та між головними розпорядниками бюджетних ресурсів, та (d) перенесення витрат поточного періоду на наступні періоди.

Доходи від приватизації не є частиною первинного надлишку бюджету. Однак, вони корисні у короткостроковому періоді для тимчасового утримання боргу від зростання надто високими темпами. На додаток, окрім фіскальних міркувань, приватизація сприяє прогресивному розвитку приватного сектора.

Таким чином, успішне проведення угод щодо приватизації є важливим як для фінансових результатів цього року, так і для створення основи для економічного зростання у середньостроковій перспективі. Завершення конкурсу на приватизацію Криворіжсталі (попри прийняття Верховною Радою резолюції щодо заборони приватизації комбінату) є важливим кроком з цієї точки зору.

Успіх проведеної угоди важливий як з точки зору державних фінансів цього року, так і у контексті створення основ економічного зростання у середньостроковій перспективі, оскільки дає змогу урядові заповнити необхідними ресурсами фіскальний розрив, що виник нещодавно у результаті взяття підвищених соціальних зобов’язань. Більш того, надзвичайні фінансові результати проведеної угоди по приватизації створюватимуть бюджетний надлишок у обсязі близько 14 млрд. гривень[ii]. Разом з тим, важливо усвідомлювати, що укладена угода підвищує ризики суттєвого макроекономічного розбалансування економіки, оскільки передбачає очікувані надходження валюти у обсягах 4,8 млрд. доларів США, що перевищуватиме річні обсяги валютної виручки від чистого експорту та поточних трансфертів. Національний банк буде змушений якимось чином використати цей приплив валюти або шляхом викупу (що означатиме стрімке зростання пропозиції грошей та внаслідок цього прискорення внутрішньої інфляції), або ж стерилізувати зростання попиту на гривню шляхом впровадження значного укріплення обмінного курсу (що, в свою чергу, завдасть шкоди конкурентоспроможності українських виробників на внутрішніх та зовнішніх ринках).

Немає нічого дивного в тому, що впродовж останнього часу все сильніше лунають надто популістські заклики використати надходження від приватизації на підвищення соціальних трансфертів з метою компенсації втрачених заощаджень населення в установах Ощадбанку СРСР. Українське законодавство визначає, що профіцит бюджету може бути використаний лише на цілі погашення державного боргу. У практичних термінах це означатиме зменшення державного боргу з 20% до 16% ВВП у 2005 р., та відповідне зменшення тягаря обслуговування боргу з 0,7% до 0,6% ВВП наступного року. Урядові також доцільно вивчити можливості погашення прихованих боргів приватному сектору та населенню. Вирішення проблеми погашення заборгованості по поверненню ПДВ може бути важливим кроком у покращанні інвестиційного клімату, оскільки воно даватиме сигнал приватному сектору про прагнення уряду забезпечити права власності також у фіскальних відносинах між державою та приватними суб’єктами. Іншим важливим питанням, що може бути вирішеним за допомогою надходжень від приватизації, є проблема заборгованості по соціальним трансфертам постраждалим від наслідків Чорнобильської катастрофи.

В середньостроковому періоді (який починається в 2006 р.!) необхідним є фіскальне коригування, тобто заходи, які впливають як на дохідну, так і на видаткову частини державного бюджету з метою підвищення співвідношення сальдо первинних доходів до ВВП. Теоретичний аналіз та емпіричні дослідження на основі досвіду фіскальних коригувань з фінансовими програмами (в країнах OЕСР, нових ринкових та перехідних економіках) свідчать, що успішні заходи фіскальних коригувань (“успішні” з точки зору темпів зростання ВВП та наступного зростання зайнятості) залежать переважно від зниження витрат на державне споживання (тобто обсягу видатків на фінансування заробітних плат у державному секторі) та соціальних видатків.  

Ставки податку на прибуток, доходи та заробітні плати підіймати не слід. Вбачається недоцільним скорочувати державні інвестиції в розвиток інфраструктури у видатковій частині бюджету (але, можливо, доповнити за рахунок партнерських програм між державою та приватним сектором). Скорочення видатків на фінансування заробітних плат у державному секторі не слід впроваджувати як загальне скорочення заробітних плат працівників бюджетної сфери. Заробітну плату в державному секторі бажано зробити конкурентноздатною у порівнянні з приватним сектором, з метою зменшення стимулів корупції та зловживань – які є однією з найбільш нищівних перешкод для зростання – та збільшення продуктивності праці в державному секторі. Необхідні скорочення обсягів фінансування заробітних плат в державному секторі мають досягатися за рахунок скорочення кількості зайнятих у державному секторі та досягнення ефективнішого проте меншого за розмірами державного сектора. Скорочення видатків соціального спрямування має поєднуватися з цільовим (адресним методом) надання соціальної допомоги бідним верствам населення (разом із скасуванням державних субсидій для купівлі товарів та послуг), та запровадженням системи страхової медицини й пенсійного забезпечення.

В короткостроковому періоді урядові слід утримуватися від прийняття нових соціальних зобов'язань у разі, якщо вони не підтримуються додатковими регулярними доходами бюджету. Зростання заробітних плат у бюджетному секторі має обмежуватися індексацією відповідно до рівня інфляції.

3. Покращити інвестиційний клімат шляхом гарантування захисту прав власності та сприяючи здійсненню заходів дерегулювання підприємницької діяльності

Зусилля в сфері макроекономічної та фінансової стабілізації повинні підтримуватися суттєвим поліпшенням інвестиційного клімату з метою відновлення високих темпів економічного зростання.

В короткостроковому періоді (перед парламентськими виборами) новий уряд має нагоду поліпшити інвестиційний клімат в трьох головних аспектах, а саме: виправлення помилок, пов'язаних з реприватизацією; раптовим скасуванням пільг для економічних агентів, що діяли на територіях вільних економічних зон; та сприяння впровадженню заходів дерегулювання економіки, щоб її результати могли перетворитися на відповідне зменшення регуляторного тиску на бізнес. Хоча ефект цих заходів не може виникнути негайно, вони дуже важливі для розвитку інвестиційної активності та зростання перспектив української економіки в середньостроковій перспективі.

3.1. Кампанія по реприватизації повинна припинитися, а процес приватизації має продовжитися

Перші кроки в правильному напрямі вже здійснено. Важливо уникнути неузгодженості та протиріч між різними гілками влади в переслідуванні цілей, та гарантувати підтримку добрих намірів відповідними заходами впровадження:

Прем'єр-міністр Ю. Єхануров оголосив про зобов'язання уряду обмежити перегляд приватизаційних угод невеликою кількістю випадків та врегулювати проблему шляхом укладання мирових угод. Проте, цей намір сам по собі не припиняє дебати навколо питання масштабів перегляду, зокрема на регіональному/місцевому рівні. Таким чином, цей намір повинен знайти підтримку у вигляді амністії більшої частини приватизаційних угод за винятком тих окремих випадків, де законність приватизації має визначатися у судовому порядку. Гарантування прозорості та політичної незалежності судової системи набуває критично важливого значення у цьому контексті.

Конкурс по приватизації Криворіжсталі було завершено. Однак, спроби Верховної Ради залишити Криворіжсталь та інші привабливі для приватизації об’єкти у державній власності викликають занепокоєння щодо перспектив української приватизації і гарантування захисту прав приватної власності. Розробка переконливої стратегії приватизації на середньострокову перспективу видається критично важливою для поновлення довіри інвесторів. Проте, здається, що цей процес загальмувався. Відсутність програми приватизації з чіткою метою та відповідними інструментами доповнює відкладання в ухваленні нового закону про Фонд державного майна. Тим часом, інвесторам подано протилежні сигнали стосовно планів приватизації. Хоча Президент нещодавно запропонував включити до планів приватизації наступних кількох років деякі підприємства державної форми власності, парламент шляхом голосування прийняв рішення залишити ці підприємства в державній власності. Це свідчить про відсутність загальної політичної волі продовжувати приватизацію. Розробка середньострокової стратегії приватизації є терміновим завданням, оскільки вбачається як зобов'язання держави використовувати приватизацію швидше як засіб розвитку приватного сектору, аніж лише у якості засобу фінансування фіскального дефіциту. Крім того, це могло б мати бажаний результат зменшення кількості зайнятих у державному секторі взагалі.

3.2. Порушення прав інвесторів під час скасування вільних економічних зон слід старанно переглянути

Вирівнювання податкового навантаження та скасування привілеїв по сплаті податків має незаперечне економічне виправдання, оскільки запроваджує рівні правила для всіх без винятку інвесторів. Проте, непередбачувана зміна економічних правил впродовж останньої весни сприйнялася інвесторами як порушення їхніх прав, оскільки інвестиційні плани враховували існування наданих українським урядом привілеїв протягом певного обмеженого часу. Перегляд цієї проблеми свідчитиме про зобов'язання уряду щодо захисту прав власності. Існує два шляхи вирішення проблеми. Один із них – це поновлення скасованих прав на пільгове оподаткування до тих пір, поки “угоди” відповідно до умов вільних економічних зон не закінчаться. В даному випадку існує доволі суттєва небезпека лобіювання подовження терміну дії угод (або підписання нових) в парламенті. Іншим способом розв’язання проблеми є прийняття рішення не надавати спеціальних прав на пільгове оподаткування у формі вільних економічних зон та розробити спеціальний механізм компенсації (повністю або частково) втрат тим інвесторам, чиї привілеї було скасовано. Важливо, щоб цей механізм використовував інструменти, більшою мірою сумісні з правилами ринкової економіки, аніж попередню систему стимулів (тобто пропонування податкового кредиту замість податкових пільг), запропонував схеми компенсації впродовж певного періоду часу, та містив уніфіковані для всіх інвесторів процедури. Такий підхід зменшить небезпеку відновлення старих практик безконтрольного надання численних пільг по сплаті податків. Крім того, деякі з інструментів компенсації після відповідної адаптації можуть бути використані для цілей стимулювання інвестицій. Важливо те, щоб розробка механізмів компенсації відбувалася разом із ухваленням Закону про державну допомогу. Очікується, що зазначений закон забезпечуватиме регуляторні основи для надання такої допомоги.

3.3. Сприяння здійсненню заходів дерегулювання

Швидкий перегляд понад 9 000 регуляторних актів, ініційований Президентом в червні 2005 р., приніс перший результат: понад 4 000 регуляторних актів підлягають скасуванню або внесенню змін з метою їх узгодження з принципами регулярної політики. Це допоможе очистити регуляторне правове середовище від прийнятих застарілих рішень. Крім того, ця ініціатива сприяє встановленню діалогу між державними властями та громадянським суспільством, та робить свій внесок у збільшення прозорості дій держави. Проте, суттєвого зниження регуляторного тиску все ще не досягнуто. На цій стадії важливо докласти додаткових зусиль в процес ослаблення контролю таким чином, аби досягти дві мети. Перша – продовжити перегляд регуляторних актів з точки зору їх відповідності вимогам основних принципів регулярної політики. Це допоможе досягти відчутного зниження регуляторного навантаження та збільшити довіру підприємців до зобов'язань уряду покращити діловий клімат в Україні. Інша мета – перетворити ініціативу щодо дерегулювання (яка сприймається деякими бюрократами як коротка за часом кампанія) у звичайну щоденну робочу процедуру, яка гарантує виконання принципів регулярної політики. Це вимагає суттєвих інвестицій у створення інституційної спроможності як представників регуляторних органів, так і громадянського суспільства.

Існують два інших важливих питання, які могли б значно поліпшити інвестиційний клімат в Україні. Це стосується ухвалення Закону про акціонерні товариства та скасування Комерційного Кодексу з одночасним покращанням Цивільного Кодексу. Хоча впровадження цих заходів напередодні парламентських виборів виглядає малоймовірним, важливо щонайменше приділяти їм достатню увагу на політичному порядку денному.

4. Прийняти Закон про Кабінет Міністрів та посилити урядову спроможність щодо координації політик

Успіх зусиль, спрямованих на макроекономічну стабілізацію, значною мірою залежить від ступеню серйозності намірів уряду та спроможності координації політик. Сьогоднішньому урядові (та майбутньому) слід уникати помилок, допущених попередниками, які працювали як пожежна бригада без послідовної та добре координованої стратегії.

Як наслідок політичної реформи, роль прем'єр-міністра й уряду в проведенні економічної політики зросте, починаючи з січня 2006 р. Це означатиме, що потенційні негативні ефекти нескоординованої політики також посилюватимуться. Таким чином, радикальні кроки в напрямку реформування системи державного управління мають впроваджуватися без подальшої затримки. Найбільш термінові заходи включають проведення функціонального перегляду міністерств.

Більша підзвітність всіх центральних органів виконавчої влади Кабінетові Міністрів є найбільш важливим питанням. Слід зазначити, що це має безпосередній зв'язок із бюджетним процесом, оскільки ефективне впровадження заходів фіскального коригування вимагає інституційних засад забезпечення бюджетної дисципліни. Наступні елементи бюджетного процесу є критично важливими:

Сильний наголос на основні параметри бюджету, погоджені із всіма сторонами виконавчої гілки влади на початку щорічного бюджетного циклу та їх врахування у якості об’єднуючого елементу для всіх міністерств – розпорядників бюджетних коштів; бажано, аби ці цілі підтримувалися багаторічними програмами бюджетного фінансування;

Міністр фінансів, наділений міцними повноваженнями щодо моніторингу та посиленими спроможностями примусового виконання бюджету;

Посилена спроможність парламентських комітетів щодо контролю за напрямками використання бюджетних коштів міністерствами – основними розпорядниками бюджетних асигнувань;

Прозорість бюджету з метою підвищення підзвітності та сприяння контролю всіх сторін, залучених до процесу.

5. Прискорення міжнародної економічної інтеграції

Перспективи вступу до СОТ до кінця 2005 р. виглядають примарними. Проте, питання вступу має залишатися одним із пріоритетів уряду у короткостроковому періоді. Зусилля мають зосередитися на політичній консолідації усіх гілок влади для прийняття до нових парламентських виборів усього переліку законодавства, що стосується СОТ. Орієнтовані на експорт сектори української економіки отримають негайні переваги внаслідок розширених можливостей на зовнішніх ринках завдяки усуненню торгових обмежень після приєднання до СОТ, та будуть спроможними витримувати дієвіше конкурентний тиск на зовнішніх ринках.  

Короткостроковий ефект приєднання до СОТ не слід переоцінювати, оскільки Україна вже уклала двосторонні торговельні угоди, що означає режим найбільшого сприяння двосторонній торгівлі з більшістю країн – торговельних партнерів. В той же час, Україна може отримати істотні переваги в результаті отримання статусу країни з ринковою економікою (наприклад уникнення антидемпінгових розслідувань). Це завдання виглядає цілком досяжним до кінця 2005 р. та має просуватися вперед.

_____________________________________________________________________________________

[I] Якщо при заданому рівні інфляції співвідношення боргу до ВВП зростає, вищий рівень інфляції через збільшення розміру номінального ВВП тимчасово знижуватиме (компенсуватиме) таке зростання. Таким чином, стимулювання вищого рівня інфляції можуть бути у політичних інтересах уряду у короткостроковому періоді. Оскільки приватні суб’єкти розуміють ці політичні мотиви уряду, вони підвищують свої інфляційні очікування, що, у свою чергу, призводить до прискорення дійсної інфляції.

[II] Чистий надлишок надходжень коштів від приватизації із урахуванням планового бюджетного дефіциту 6,9 млрд. гривень та 4,8 млрд. гривень зобов’язань по поверненню коштів колишніх власників Криворіжсталі.