Деньги под ногами

Нарушения, которые устанавливают специалисты КРУ в АР Крым в сфере использования государственных ресурсов, превращаются в фактор, который влечет за собой негативное отношение граждан к органам власти и самоуправления в целом. Нарушения настолько масштабны, что требуют осуществления практически беспрерывного контроля

Разнообразие природных условий, богатство культурного наследия, исторические традиции и социально-культурные приоритеты определили рекреационную специализацию экономики Крыма. Площадь Крымского полуострова занимает только около 4,5% площади Украины, но здесь сконцентрировано 30% всех рекреационных ресурсов государства, 10% – гостиничного фонда, 40% – здравниц. Курортно-туристическая отрасль – это одно из направлений экономики государства. Т.е., курорты и туризм – это экономика, особенно для АР Крым.

Хочу заострить внимание на том, что для создания условий сбалансированного социально-экономического, экологического и культурного развития автономии, на территории региона действует Государственная Программа социально-экономического развития АР Крым на период до 2017 года, которая была утверждена постановлением КМУ от 30.08.2007 № 1067. Т.е., на реализацию ее мероприятий на региональном уровне государством отведено только 10 лет. Вместе с тем, это стратегическая Программа, достаточно емкая, охватывает все сферы жизнедеятельности полуострова, включает в себя 121 полномасштабное мероприятие. Ориентировочный объем бюджетных средств, необходимых для финансирования только этой Программы в автономии, составляет 22,0 млрд. грн., из них: за счет средств бюджета АР Крым – 778,0 млн. грн.; за счет местных бюджетов автономии – 604,0 млн. гривен.

Однако на практике зачастую бездействие местных чиновников объясняют отсутствием финансовых ресурсов. Но, вместе с тем, в регионе не уделяется должного внимания вопросам правильности формирования доходной части бюджета, поискам имеющихся резервов поступлений в бюджет. При этом земельные ресурсы играют важную роль в социально-экономическом развитии территориальных громад, и земельные отношения являются одним из бюджетообразующих факторов. Однако местными органами исполнительной власти и местного самоуправления не уделяется достаточного внимания решению проблем нерационального и неэффективного использования земель, особенно рекреационного назначения, имеют место грубые нарушения земельного законодательства и злоупотреблений в сфере земельных отношений, не решены вопросы по разработке схем планирования курортно-оздоровительных и рекреационных территорий побережья Черного и Азовского морей.

Специалистами КРУ в АРК были проведены два государственных финансовых аудита эффективности использования земельных ресурсов на территории Большой Ялты и города Алушта, результаты которых показали, что органами местного самоуправления не используются предоставленные им возможности по максимальному наполнению бюджетов от использования земельных ресурсов. В результате, только от использования земель на территории: Большой Ялты за 2008 год и I полугодие 2009 года установлена общая расчетная сумма потерь и резервов поступлений в бюджеты всех уровней в размере 141,4 млн. гривень; г. Алушта за 2006-2009 годы – 34,4 млн. гривень. Это те финансовые ресурсы, которые могли бы быть направлены на социально-экономическое развитие региона!

Прежде всего, бюджеты всех уровней теряют поступления из-за слабого знания или незнания норм действующего законодательства местными чиновниками и, соответственно, из-за некачественно принятых решений сессий органами местного самоуправления, а в некоторых случаях – и по причине вовсе не принятия никаких соответствующих решений, а также из-за отсутствия внутреннего контроля за состоянием их исполнения. Так, только по этой причине суммы потерь в бюджет составили: от использования земельных ресурсов на территории Большой Ялты – 13,7 млн. грн.; от использования земельных ресурсов на территории г. Алушта – 18,9 млн. гривень.

Остановлюсь на наиболее типичных фактах некачественного принятия управленческих решений, которые приводят к потерям бюджета:

1). Так, при принятии решений депутатами местных советов не обращается внимание на норму статьи 7 Закона Украины от 03.07.92 № 2535-XII "О плате за землю", которая позволяет за излишки площадей используемых земельных участков (в основном, санаторно-курортными учреждениями) взимать налог на землю в 5-ти-кратном размере. И уж тем более, не руководствуются Государственными строительными нормами (ДБН 360-92) "Градостроительство. Планирование и застройка городских и сельских поселений", в которых четко определены нормы отведения площадей земельных участков на 1 место для строительства и обслуживания учреждений санаторно-курортного и оздоровительного назначения;

2). Еще один пример, когда депутаты местных советов, пользуясь тем, что на законодательном уровне не установлены жесткие временные рамки для заключения договоров аренды земельных участков и их государственной регистрации с момента принятия решений сессий, избирательно подходят к принятию своих решений в отношении разных арендаторов. В результате, некоторым арендаторам, без всяких на то оснований, продлеваются сроки для заключения и регистрации договоров аренды. А арендаторы тем временем продолжают благополучно пользоваться землей без арендной платы. Алуштинский городской совет хоть и установил на своей территории временные рамки для данной процедуры – 3 месяца, но при этом не контролирует их соблюдение;

3). Зачастую земельные участки арендаторами передаются в субаренду, без изменений целевого назначения земель. При этом использование земельных участков становится коммерческим, без изменений сумм арендной платы за землю. Но власть на местах "слепа" и делает вид, что ничего не замечает вокруг на своей территории, когда повсеместно имеют место факты передачи земельных участков в субаренду, особенно в курортный сезон (в частности, под те же объекты торговли или развлечений). Вместе с тем, Советом министров АР Крым неоднократно принимались постановления (в частности, от 25.10.2005 № 468 и от 18.11.2008 № 610), которыми рекомендовано органам местного самоуправления при заключении договоров аренды земли предусматривать одно из обязательных условий – увеличение годового размера арендной платы за землю до максимального при передаче арендаторами земельных участков государственной и коммунальной собственности в субаренду. А согласно Закону Украины от 06.10.98 № 161-ХІV "Об аренде земли", максимальный размер годовой арендной платы за землю составляет 12% от нормативной денежной оценки. Однако, из-за рекомендательного характера, постановления Совета министров АРК органами местного самоуправления полностью игнорируются. А действующие нормы закона во внимание не принимаются;

4). Особого внимания заслуживает вопрос льгот, которые зачастую предоставляются необоснованно. Так, нередко при предоставлении земельных участков физическим лицам – частным предпринимателям, на период строительства и обустройства объектов коммерции (торговые комплексы, автостоянки и т.п.) принимаются решения о применении понижающих коэффициентов при расчетах за аренду и на длительный срок (до 5 лет). При этом в своих решениях депутаты прикрываются Законом Украины от 21.12.2000 № 2189-ІІІ "О специальном режиме инвестиционной деятельности на территориях приоритетного развития и специальной экономической зоне "Порт Крым" в АРК". Но данный Закон (пункт 3 статьи 2) предусматривает применение специального режима инвестиционной деятельности только к субъектам предпринимательства – юридическим лицам, которые реализуют, согласно данного Закона, инвестиционные проекты. А льготы для физических лиц данным Законом не предусмотрены;

5). Вошло в нездоровую практику занижение коэффициентов функционального использования земельных участков, что также во многих случаях находит отражение в решениях сессий. Например, при предоставлении земель в аренду для строительства, реконструкции и обслуживания корпусов санаторно-курортного комплекса, в технической документации местным управлением земельных ресурсов устанавливается коэффициент функционального использования земли 2,5 (как коммерческая деятельность). Однако местный совет при расчете арендной платы применяет коэффициент 1,0 (как жилая застройка) или 0,5 (как рекреация);

6). В автономии, особенно на прибрежных территориях, наблюдается ситуация, когда земельные участки несельскохозяйственного назначения реализуются по стоимости экспертной оценки, которая меньше, чем нормативная. И это уже стало тенденцией, поэтому вызывает сомнение и подозрение качество проведения такой экспертной оценки со стороны лицензированных специалистов. Создается впечатление, что при имеющейся конкуренции предоставления услуг по оценке земли, а также при повышенном спросе и увеличении стоимости рынка земли, местную власть вполне устраивает "дешевизна" сделки при ее продаже;

7). Все мы являемся свидетелями широкомасштабных строек различных объектов, в частности на южном берегу. Вместе с тем, действует Закон Украины от 20.04.2000 № 1699-ІІІ "О планировании и застройке территорий", который предусматривает паевое участие заказчиков строительства в создании и развитии инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры населенных пунктов. Но, к большому сожалению, в органах местного самоуправления даже не владеют информацией о стоимости строительства и не заключают договоры о паевом участии в развитии инфраструктуры или делают вид, что ничего не видят и ничего не знают о стройках "под носом". А в отдельных случаях принимаются такие решения сессий, которые позволяют "растянуть" уплату долевого участия на десятилетие или вовсе не оговаривают сроки ее уплаты;

8). Органы местного самоуправления закрывают глаза на факты систематической неуплаты арендной платы за земельные участки. А вместе с тем, статья 17 Закона Украины от 03.07.92 № 2535-ХII "О плате за землю" предусматривает, что неуплата арендной платы за земли государственной и коммунальной собственности в течение полугода считается систематической и является основанием для приостановки права пользования земельными участками;

9). Органы местного самоуправления совершенно не взаимодействуют с налоговыми органами и органами государственного земельного кадастра, иначе чем можно объяснить имеющиеся расхождения данных журналов государственной регистрации договоров аренды в управлении Государственного кадастра с реестром плательщиков арендной платы по данным государственной налоговой инспекции и с данными отделов земельных отношений местных советов. В результате, в каждом без исключения местном совете отсутствует единая информационная база, которая дает полную картину о начисленных и оплаченных суммах арендной платы, о наличии задолженности в бюджет на конкретную дату, поскольку в отделах земельных ресурсов местных советов имеется информация только о размерах арендной платы, а в налоговых органах – данные о ее оплате.

Хочу остановиться еще на одной характерной для автономии проблеме – это несогласованность административно-территориального устройства так называемой Большой Ялты с действующим законодательством. Так, существуют неразграниченные полномочия между Ялтинским городским советом, избранным от имени всей территории Большой Ялты, с одной стороны, и Алупкинской городской и поселковыми советами, с другой стороны. Согласно норм Конституции Украины и Бюджетного кодекса Украины, Ялтинский и Алупкинский городские бюджеты и поселковые бюджеты Большой Ялты – являются самостоятельными и не зависят друг от друга. При этом, при определении расчетных показателей бюджета, их все объединяют в одну территорию – г. Ялта. Но Ялтинский городской совет не имеет полномочий на формирование и исполнение 7-ми поселковых бюджетов и бюджета г. Алупка. Аналогичная проблема с административно-территориальным устройством существует в городах Алушта, Феодосия и Евпатория. В результате, на этих территориях отсутствует единый контроль за исполнением местного бюджета. Такая ситуация определенным образом влияет на уровень соблюдения финансово-бюджетной дисциплины, в частности и вопросов, которые касаются земельных отношений (например, землями за пределами населенных пунктов указанных территорий распоряжается Совет министров автономии, поскольку здесь отсутствуют райгосадминистрации). Но, видимо, данная проблема не интересует местную власть для решения ее на законодательном уровне, особенно это очень выгодно органам местного самоуправления указанных прибрежных территорий.

Следует отметить, что отсутствие активности депутатов местных советов в отношении инициирования внесения изменений в отдельные законодательные акты также влияет на состояние наполняемости бюджета. Так, только по причине несовершенства отдельных норм законодательства, которое регулирует земельные отношения, суммы потерь и резервов бюджета составили: от использования земельных ресурсов на территории Большой Ялты – 25,0 млн. грн.; от использования земельных ресурсов на территории г. Алушта – 13,0 млн. гривень.

Неужели депутаты местных советов не видят, что уже давно назрела необходимость внесения дополнений и изменений в законодательство:

1). В части четкого установления сроков для оформления правоустанавливающих документов и технической документации на земельные участки и для обязательной государственной регистрации договоров аренды. Как показывает практика, после принятия соответствующих решений местными органами власти и самоуправления о предоставлении земель в аренду, договоры аренды могут заключаться от 1 месяца до 2,5 лет;

2). В части разработки и принятия порядка государственной регистрации договоров суперфиций, которые в последнее время все чаще применяются на практике;

3). В части отмены отчислений 35% в бюджет АР Крым от сумм продажи земель несельскохозяйственного назначения. В результате, в местных бюджетах остается лишь 55% средств от такой продажи, и такое расщепление действует только на территории АР Крым (в то время, как во всех остальных регионах Украины – 90%), что противоречит основным принципам бюджетной системы государства;

4). В части разграничения понятий "самовольный захват земельных участков"и "использование земельных участков без правоустанавливающих документов" и введения ответственности за использование земельных участков без правоустанавливающих документов в Кодекс Украины об административных правонарушениях.

Из всего изложенного видно, что в регионе недостаточно осуществляется мобилизация финансовых ресурсов на социально-экономическое развитие автономии. Иначе, как тогда объяснить тот факт, что уже длительный период времени имеются сдерживающие факторы в сбалансированном развитии АР Крым как курорта общегосударственного и международного значения, а именно:

- недостаточно развита инженерная и транспортная инфраструктуры;

- остается низкий уровень обеспечения жителей услугами по централизованной подаче воды, особенно в курортный сезон, нерешены вопросы надлежащего электро- и газоснабжения населения;

- неэффективно используются энергоресурсы, отсутствуют энергосберегающие технологии;

- значительной проблемой является неудовлетворительное состояние полигонов твердых бытовых отходов и техническое состояние объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения.

В подтверждение вышесказанного приведу один из ярких примеров бесхозяйственного отношения к порученному делу: на конец 2008 года в ветхом и аварийном состоянии на полуострове находилось 47,9% сетей (а у некоторых водоканалов этот процент износа был еще выше, например, в г. Красноперекопск – 86,6%, в г. Симферополь – 63,3%); на конец 2009 года в ветхом и аварийном состоянии на полуострове уже находилось 48,3% сетей (и опять фигурирует г. Красноперекопск, где процент износа увеличился до 88%, г. Симферополь – составил 61,1%). В свою очередь, значительный процент износа сетей привел к потерям драгоценной воды: в 2008 году – 72,6 млн. м3; в 2009 году – 65,0 млн. м3. В результате, потери очищенной воды (по отношению к объемам ее подачи) в 2008 и 2009 годах по автономии составляли 44,5%, что на 14,5% выше норматива, установленного приказом Министерства Украины по вопросам ЖКХ от 27.06.2008 № 189. А в отдельных населенных пунктах этот процент еще выше: в г. Феодосия – 46%-49%; в г. Белогорск – 59%; г. Керчь – 72%. Т.е., на сегодня в регионе имеем половину изношенных водопроводных сетей и из-за этого почти половину поданной в сети воды теряем.

Из всего вышесказанного следует, что вопросам обновления и содержания сетей в надлежащем состоянии не уделяется должного внимания. Так, перекладка 1 км водопроводных сетей стоит как минимум 1,0 млн. грн. За счет собственных средств предприятия ежегодно перекладывают не более 1,5% от протяженности изношенных и ветхих сетей, на что используется не более 10% средств амортизационных отчислений. Если и в дальнейшем работать такими темпами, то для перекладки всех изношенных сетей понадобится не менее 70 лет!

Контрольно-ревизионная служба, призванная бороться с негативными явлениями в бюджетной сфере, при проведении контрольных мероприятий в части целевого, законного и эффективного использования бюджетных средств, исполнения местных бюджетов, ставит барьер фактам нарушений не только в виде их выявления, но и их предупреждения в дальнейшем. При этом не надо изобретать велосипед в поисках дополнительных доходов в местные бюджеты, ведь зачастую эти доходы "лежат под ногами", нужно только ответственно, по-государственному, относиться к вопросу исполнения бюджета.

Меньшенин Николай Григорьевич,
главный государственный аудитор КРУ в АР Крым